3月下旬，中國國家發改委和國家能源局公布了「十四五」時期的能源規劃，名為《「十四五」現代能源體系規劃》。這個文件名稱顯著區別於2006年以來的三份同類規劃的提法（「能源發展規劃」），透露出其特別的目標。
值得注意的是，這份文件的「印發通知」落款為1月29日——在俄烏戰爭之前。但即便戰爭引發的能源版圖劇烈變遷尚未發生，但去年秋天的煤炭和電力短缺，早已給這份在凜冬中內部印發的規劃，打上了強烈的「能源安全」烙印。高層的這種關切，在3月上旬的「兩會」上已見端倪。
規劃第一章的形勢分析認為，中國能源安全保障正處在新舊風險交織的「關鍵攻堅期」，與此同時，「十四五」也是中國為實現「雙碳」目標打基礎的關鍵窗口期，這時候必須同時推進能源低碳轉型與供給保障，讓新能源大規模發展成為可能，但同時避免「運動式」減碳和「一刀切」限產限電。
能源轉型是當務之急，但轉型本身蘊含著供應短缺的風險。要化解這些風險，唯有變革系統，但變革不僅需要時間，還恰恰需要仰賴它所欲終結的化石能源的「迴光返照」。這份規劃正體現出這種緊張。
在這種局面下，規劃的指標體系中，缺乏鼓舞人心的再生能源發展數字，而煤碳和煤電被賦予了維持能源安全和作為再生能源「鋪路石」的使命，似乎也因此被放鬆了「緊箍咒」。俄烏戰爭的爆發，更凸顯這種緊張。
「黃河東流入海，但一路九曲十八彎。」北京大學能源研究院氣候變遷與能源轉型計畫高級顧問楊富強，以此來形容中國當前能源政策在內外衝擊下選擇「穩字當頭」，但能源轉型的大勢不會改變。
煤：燙腳的鋪路石
《「十四五」現代能源體系規劃》中沒有明確的退煤目標，甚至取消了過去規劃中，對煤炭消費總量和煤炭占一次能源消費比重的限制。與此同時，規劃正文大篇幅強調確保能源供應，以及煤炭、煤電在其中的角色——「加強煤炭安全托底保障」、發揮煤電「支撐性」作用，以及「大力推動煤炭清潔高效利用」。
再加上4月下旬中國國務院常務會議「發揮煤炭主體能源作用」的表述，以及5月初央行追加人民幣1000億元（約新台幣4450億）專項再貸款用於支持增加煤炭產能與儲備能力，令人擔憂中國短期煤炭消費和溫室氣體排放勢將上漲，甚至是被鎖定在煤炭高占比的能源結構中。
但與此同時，規劃也取消了能源消費總量的上限，這被認為與此前國務院宣布「十四五」期間，新增再生能源電力消費量不納入地方「雙控」考核的動向一致，賦予再生能源充分的發展空間。
此外，它還新增了靈活性調節電源占比（24%），以及電力需求方響應能力目標（最大用電負荷的3～5%），這些被認為將有助於使整個電力系統，獲得能夠接納更多再生能源的靈活性和韌性。
它取消煤電度電煤耗上限，也被解讀為，為煤電機組朝著為再生能源提供調峰服務轉型作準備，因為調峰機組頻繁開啟與停止，勢必提高每度電的煤耗率。
多位能源領域專家表示，縱觀這份規劃，感覺內容包羅萬象而缺乏主線，同時缺乏強有力的量化指標，其中充滿了令人喜憂參半的混合訊號。但這種不明朗的感覺，恰恰反映出中國政府試圖在「保證短期能源供應安全」和「為長期能源轉型打基礎」之間達成平衡。
能源基金會低碳轉型計畫主任傅莎表示，能看出這份規劃並不只是奔著「十四五」去的，而是展望到了2035年。其中一些內容是中長期轉型需要做的努力，主基調是建設一個與「雙碳」目標吻合的現代能源體系。
但他同時認為，這樣一份內容寬泛、缺少約束性量化指標的綱領，也會讓不同的讀者各自從中讀出自己想要的東西。比如，有人可能會被關於「煤炭清潔高效利用」和「煤製油、煤製氣」的內容吸引，有人則看到了西部乾淨能源基地，需要配套調峰煤電的機會。
傅莎擔心，在經濟穩增長的壓力下，這些領域可能被地方政府作為短期拉動經濟的投資點，不僅增加不必要的碳排放，而且導致這些新的煤炭相關計畫，無法完成常規服役期，或是在未來需要加裝昂貴的碳捕集設備。在中國已經宣布「十四五」期間嚴控煤炭消費，「十五五」期間，煤炭消費下降以及「雙碳」目標的基礎下，這些投資10至15年之後就有可能遭遇財務問題。
雖然存在這種風險，但傅莎認為， 能耗「雙控」政策依然給地方政府官員心裡上著根弦。儘管今年以來能源總量消費限制被一定程度上放寬，能耗強度目標又從年度考核變為五年統籌考核，增加了一定的靈活性，但是他認為，到2025年各地畢竟依然要接受考核。此外，大量能源計畫國家還是要審批，「兩高」計畫（高耗能、高排放計畫）依然嚴控，在實際操作環節，依然有諸多的制約機制。
此外，接下來氫能、儲能等能源分領域的規劃，以及一些近中期工作方案，也都有望為根據實際情況做出調整提供機會。他表示，如果未來「兩高」能被納入環評、能耗「雙控」能如規劃中提及的，轉變為碳排放總量和強度的「碳雙控」，同時碳市場進一步擴張，再生能源政策獲得更多優惠政策的話，建設煤炭相關計畫的熱情，就會得到更加有效的抑制。
市場心裡也會「有弦」。傅莎表示，能源基金會在和五大國有電力集團溝通中得知，2021年再生能源已經成為它們的主要盈利項目，因此如果不是應地方政府要求，它們已經沒有意願再去投資煤電。此外，在金融領域，央行也一直在推動金融機構關注，投資在能源轉型的「轉型風險」，避免使之成為金融風險。
華北電力大學教授袁家海同樣表示，能源央企（國有企業）都不願新建煤電計畫，只是地方政府在「保供」的話語下，仍會有新建計畫的衝動。他認為，必須通過中央政府的強制約束，才能遏制住煤電的非理性擴張。
但是，作為一種中央「強制約束」手段，廣受期待的「碳雙控」目前國內卻還沒有排放核算的標準體系。他估計，「十四五」期間最多只能在一些省份做一些碳總量和碳強度控制試點，把監測、測量體系和統計制度建立起來就不錯了。能耗「雙控」很可能仍然是控制排放的主要手段。
更靈活的煤電？
為了更好地調節風電和光電，《「十四五」現代能源體系規劃》提出全面實施煤炭機組靈活性改造，到「十四五」末改造規模超過200GW，同時靈活調節電源占比達到24%左右——這其中的大部分注定是煤電。
袁家海分析，除了對既有煤電站進行靈活性改造之外，西部地區那些附近沒有煤電站可以改造的風光基地，勢必還將新建一批用於調峰的燃煤電站。但是，如何確保這些以「調峰」為名建設起來的新煤電站，只被用於調峰，而不用於基載發電，依然沒有答案。
袁家海估計，作為調峰功能的煤電利用小時數，不會超過3000小時，遠低於目前4400-4500小時的平均水準（即便在這個水準下，煤電企業也大面積虧損）。「3000小時它怎麼盈利？」他問道。「因此這就不僅僅是一個『擱淺資產』的問題，而是它一建成就是虧損的。」這會讓調峰電站有更大動機，持續發電來確保盈利。
袁家海說，要確保這些電站只被用於調峰或者作為應急備用，就要用一種機制去認可它的系統價值，給它發揮這兩種功能以一個合理的回報。「所以下一步核心的問題是要解決電力市場的容量電價機制。」雖然《「十四五」現代能源體系規劃》中，提到了完善電力輔助服務市場機制，但袁家海認為，只有將其落實到了年度工作計畫中，才有望看到實質性的進展。
能源智庫Ember資深電力政策分析師楊木易也表示，與其通過行政命令的方式，給煤電廠畫好一個「圈」來形塑它們的行為，不如提供好的市場激勵條件，例如透過建好電力輔助服務市場和容量費用市場，引導有條件的煤電廠為風光提供調節和備載服務。「我們現在看到很多煤電廠舉步維艱，它們也是賠錢的。如果調峰調頻服務得不到補償的話，會為煤電轉型造成困難。」
雪梨科技大學教授、國際能源轉型學會理事長施訓鵬認為，問題的核心還是在電力市場化。他說：「在計畫層面很難判斷新建煤電廠是否合理，現在還有很多非市場成分在影響決策。比如地方政府為了就業和經濟增長目的而新建煤電，以及由於煤電的上網指標等還存在行政分配，企業只要拿到相應的發電指標就不是很擔心（虧損）。但如果電力市場化後，企業還要建計畫，那很可能就是有必要的。」
但楊富強則擔心，煤電長期作為調峰電源對碳排放的影響，即便調峰機組不被用作基載發電。他提醒，「現在看它（調峰煤電）暫時可以推動再生能源的發展，但是隨著時間的推移，這個角色應該讓位給乾淨的調峰電力來源。現在看它是暫時的和過渡性的，但是這個趨勢持續下去，它在未來會成為阻力。」
導致去年的「電荒」的關鍵因素是煤炭短缺，此後中央政府採取了一系列措施擴大煤炭生產、增加產能。作為對此的延續，《「十四五」現代能源體系規劃》取消煤炭消費總量和煤炭占一次能源消費比重的限制，讓人擔心煤炭生產的過度繁榮。
但袁家海分析，去年缺電情況下，國家緊急核增的存量煤礦的產能已經釋放完畢，新的產能需要審批新煤礦才能實現，而這是一個漫長的過程。因此，雖然4月下旬國務院常務會議提出，今年再增加3億噸的煤炭產能，但他估計，實際上難度非常大。
此外，市場邏輯也會制約煤炭產能釋放。袁家海表示，煤炭企業有天然的訴求來控制產量，從而維持價格高度。另外，在「雙碳」目標之下，煤炭企業也會考慮現在投入的固定資產的長期收益問題。因此，「在以上種種局限之下，煤炭產能釋放就很難順利實現」，他說。他認為雖然規劃並沒有提出限制性目標，但是煤炭在整個消費占比中的下降趨勢是不會變的。
再生能源：水到渠未成
強調煤炭和煤電之下，相對照，這份規劃並沒有拿出更有野心的風電、光電裝置容量目標，而只有一個39%的新增非化石能源發電比重目標。媒體發現，這略低於「十三五」增速和市場預期，另有分析認為，這只是實現2025年非化石能源消費比重20%目標所需的最低限度。
袁家海認為，在確保能源供應的情況下，政府應該還是選擇了與已經承諾的國家自主貢獻中「風電、太陽能發電總裝機容量將達到1200GW以上」的目標相一致的目標。
之所以沒有設定一個更有野心的五年目標，他說，「再生能源的發展，並不是說電源建起來就一定用得上。因為還是需要電網調節。這是一個系統工程，在調節問題解決之前，不應讓新能源行業過度亢奮。」
另一方面，中央政府這麼做也給自己留了餘地，萬一再遇到去年那樣缺電的情況，還有餘裕去應對。「但不排除在實際操作中是『外鬆內緊』的。」他認為，透過沙漠戈壁地區進行大型風光基地的政策動向，表明中國實際上會追求更有野心的風電、光電發展目標。
「很多人說中國能源轉型口氣變弱了，我感覺並不弱。」楊木易說。他恰恰認為39%的非化石能源發電比重目標，代表風光比重能夠得到快速提升。這是因為一方面，他認為，由於水電和核電都有著比較長的規劃建設期，因此「十四五」非化石能源的增長，主要還是靠風電和太陽能光電；另一方面，他指出，規劃中還有一個「終端用能電氣化」的目標——到「十四五」末，電能占終端用能比重達到30%左右——這個比重高於日本和歐洲目前的水準。
在電能占終端用能比重提高的基礎上，要實現39%的非化石能源發電目標，就需要包括風光在內的非化石電源發展進一步加速。「在長期儲能技術不能實現大規模部署之前，風、光並不能實現獨立替代煤電。」他說。規劃中對煤電調峰能力的強調，正是為了讓電網能夠消化得了快速增長的風電和光電。
施訓鵬則認為風光不再定目標，恰恰是一件好事。「過去之所以用目標來推，是因為它們自己在市場上還沒有顯著的競爭力。現在大部分地區風電、光電已經沒有補貼，它們在搶上網資格，企業有動力建，反而是電網不讓它們建。」
「決定未來再生能源發展和能源轉型速度的，已經不再是電源建設，而是電網的調節能力。成本和技術能力已經不是最大的挑戰，最大的挑戰是確保能源安全。去年大家已經看到了這個挑戰。現在到了電力系統改革攻堅的階段，不是冒進能解決問題的。」
楊木易表示，眼下最突出的矛盾存在於以風、光為主的新能源的發展與舊的能源體系之間。如果處理不好，將影響電力供應的安全穩定。加速建立新型電力、能源系統，要解決的問題是調整系統。而調整系統涉及各方面，這也是為什麼這份在保障供應的同時，建立「現代能源體系」的規劃，似乎沒有明確主線的原因。
治理體系：待補的弱點
「能源體系的重塑，不僅僅是能源市場的重塑，治理體系也需要重塑。」楊木易提醒。
綠色和平曾在梳理2020年中國各省核准煤電計畫情況時發現，東西部新建煤電計畫的理由，存在相互矛盾的現象——西部省份常常以「西電東送」為由，而東部則又強調加強本地自給能力。
本次規劃也提出，同時增加西部乾淨能源基地，和東、中部非化石能源的生產能力。雖然是非化石能源，但由於其中的風電、光電需要配套基於化石燃料的調峰設施，遠距離輸電設備的建設週期又長，最後仍有可能導致東西部各自進行煤電計畫，以解電力供應緊張的燃眉之急。
在楊木易看來，由於中國當前的電力治理模式缺乏區域協調機制，因此影響資源配置的效率。他舉例，東部沿海地區所依賴的外調電，不在它自己的管轄權內，別的省份的計畫是否會按時進行，不是這些地區可以控制的，外調電力的發電省份也可能保留自己發的電。這導致用電的省份，為確保自身電力供應安全，推動建設地方電廠，造成重複建設。
基於此，他認為中國省級協調機制尤為關鍵。他和施訓鵬合作的一篇論文曾提出，在整個大灣區探索建立電力協調機制。他們在文中提出，中國的能源治理體系，是自上而下的——定目標、定計畫，然後逐級下放執行。
這套體系雖然在動員全社會資源，推動國民經濟發展方面具有很大優勢，但在現實中，地方政府的政策工具和職權範圍是有限的，在面對一些需要在省際或省內協調的選項的時候，它們只能各自為戰，無法協調。比如在退煤過程中，如果需要外省或省內其他地區為其再生能源提供靈活性，這就不是地方政府可以協調的。這時候，就應該以更大的區域為單位進行協調。
關於能源治理體系的協調機制，《「十四五」現代能源體系規劃》提出建立健全「國家能源委員會統籌協調、相關部門合作推動、各省級政府和重點能源企業落實細節」的規劃實施機制。但楊木易說，中國國內的協調往往是在定計畫目標時的協調，但疏於執行中的協調。施訓鵬說，這種地區間的協調要詳細到每個月、日，乃至小時的電網運行，但中國能源委的協調，往往是制度建設上的，和規劃落實層面的協調。
「我們到了重塑整個系統的時候，各方面不能有弱點，一個地方有弱點事情就推不下去。」楊木易說。他表示：最根本的問題是市場和政府推動能源轉型的哪些方面更加有效。市場和政府的手都要用起來。只不過，怎樣在兩者之間找到平衡將是個問題。
※ 本文轉載自中外對話〈“十四五”中國能源：穩住眼前，重塑系統〉
