今年1月，在《對外投資合作綠色發展工作指引》（以下簡稱「《工作指引》」）發布後不到六個月，中國生態環境部和商務部又印發了另一份名字相似的建議——《對外投資合作建設項目生態環境保護指南》（以下簡稱「《指南》」）。
這份文件與去（2021）年的《工作指引》有何不同？有哪些新的內容？
簡單來說，新《指南》不僅重申了去年《工作指引》中的建議，更聚焦於「一帶一路」計畫整個生命週期內環境風險管理的具體問題，為能源、交通、礦業開採等特定行業的環境風險管理，提供了更仔細的指引。
《指南》還反映了最近幾個月更廣泛的發展。自去年7月的《工作指引》發布以來，中國就支持海外綠色發展做出了若干重要承諾，尤其是中國國家主席習近平承諾，中國將不再新建境外煤電計畫，並支持發展中國家綠色低碳能源發展。去年11月，他進一步表示，中國正在探索建立境外計畫風險的全天候預警評估綜合服務平台。
這些聲明都凸顯了需要進一步明確，企業在開展海外業務時，在環境風險問題上所負有的責任。因此，《指南》進一步強調了去年《工作指引》的一個要點——開展海外業務的中國企業，僅遵守當地國家的環境標準已經不再足夠，尤其是在當地國家環境監管或執法能力不足的情況下。《指南》鼓勵企業在當地法規不完善的情況下，在整個計畫週期中，都應參照國際通行規則或中國標準。
這是一個重要的進展，顯示了中國提高標準的野心。根據之前的指導文件，包括2013年中國商務部和生態環境部聯合印發的《對外投資合作環境保護指南》，企業只需遵守當地國家的環境法規即可。
今年這份《指南》新增的內容，還為環境污染防治、應對氣候變遷，更為重要的是生物多樣性保護，提供了更好的指引，並在生態系統保護和修復、避免占用生物多樣性重點區域等方面，提出了更加具體的行動建議。
2013年至2022年 中國公布的指導文件在生物多樣性問題上的立場變化
2013年
審慎考慮所在區域的生態功能定位⋯⋯減少對當地生物多樣性的不利影響；鼓勵企業按照當地國家法律法規要求或行業通行做法，做好生態恢復。
對生物多樣性的不良影響，依法或國際慣例做好生態環境保護和修復；遵循綠色國際規則和標準——聯合國氣候變遷綱要公約、生物多樣性公約、永續發展目標、綠色投資原則。
展開生物多樣性調查、監測和評估，主動避免占用生物多樣性重點區域；及時「做好生態修復工作」。若確實無法避免的，積極採取工程防護、異地移栽、救助、生態環境恢復（包括陸生和水生生物）等措施；建設野生生物通道等措施。指引還特別提到能源計畫、採礦計畫、交通計畫的生物多樣性保護。
《指南》呼籲民營和國有企業在展開新的海外計畫、改擴建計畫以及併購重組的過程中「貫徹生態文明理念」，「推動計畫綠色高品質發展」。
新《指南》具體說了什麼？
今年《指南》共有25項內容，描述了企業應如何對計畫，從規劃到建設、管理、乃至拆除的整個生命週期內的環境影響，進行全盤考慮，並公開相關資訊。
因此，《指南》鼓勵企業：
- 在當地國家環境治理薄弱的情況下，採用國際通用規則標準或中國更嚴格的標準；
- 參考國際通行做法，完善內部環境管理體系，設專門人員負責生態環境保護工作；
- 選擇熟悉國內外環境法律法規，且有能力提供國際化環境評估的諮詢服務機構；
《指南》還鼓勵企業重點降低三方面的環境風險：
- 污染。應控制和減少水、噪音、粉塵、振動、固體廢棄物及其他污染物的排放；
- 氣候。企業應為「應對氣候變遷作出積極貢獻」，例如優先選擇低碳項目（如能源）以及構建「綠色供應鏈管理體系，實施綠色採購」；
- 生物多樣性。企業應在計畫建設前進行有針對性的調查；若結果顯示生物多樣性面臨高風險，則應考慮重新選址。
《指南》把這些生態因素考量融入整個計畫週期，包括要求聘請外部專家提供環境影響評估，與很多國際計畫融資良好實踐標準接軌。
此外，《指南》為四個部門提供了具體的環境風險管理建議：
- 能源：企業應重點關注乾淨和再生能源計畫；水力發電計畫應減少對水生生物多樣性的不利影響。
- 石化：計畫應加強控制污染物和溫室氣體排放，預防環境事故。
- 礦業：企業應加強污染控制和廢棄物處置措施。
- 交通：交通基礎設施計畫應避免占用自然保護區和重要野生生物棲息地。
這四個部門是中國海外投資和建設，尤其是「一帶一路」計畫中，最重要的部分，占「一帶一路」計畫總值約70%。
如何實施這份《指南》？
有若干中國機構已經制定了相關手冊，以幫助綠色發展原則融入海外計畫的設計和管理。
首先是「一帶一路」國際綠色發展聯盟去年10月發布的《「一帶一路」項目綠色發展指南・企業及金融機構應用手冊》。中國企業可將其作為補充，特別是作為該聯盟前（2020）年12月發布的《「一帶一路」項目綠色發展指南・基線研究報告》的補充。
後者包括的「計畫分級分類系統」可以幫助避免和減輕計畫生命週期中的環境影響。這份應用手冊則提供了一系列核對表，用以評估計畫在生物多樣性、溫室氣體排放和污染這三個環境方面上的表現，並為金融機構如何評估計畫環境風險，以及如何激勵公布更高的環境標準以降低這些風險，提供了明確的支持。
該聯盟於去年10月發布的《「一帶一路」項目綠色發展指南・鐵路公路行業綠色發展指南》是另一份能夠提供實用性幫助的文件。該指南為交通基礎設施行業提供了針對性指導，提出了鐵路和公路計畫的環境影響評估指標體系。內容包括計畫的選址選線、生態和環境影響、風險防範、固體廢棄物處理、資訊公開和公眾參與。
第三是2021年9月發布的《中國基礎設施項目第三方市場合作：聯合融資操作手冊》。該手冊是在英國駐華使館的支持下，由中央財經大學綠色金融國際研究院編寫的。報告一步一步地指導計畫開發商，尤其是中國的計畫開發商如何通過在計畫初期及其整個生命週期中納入環境考量，從而將國際計畫開發標準納入到計畫之中，以便更加容易地吸引國際銀行融資。
《指南》的影響力將會如何？
和2021年的《工作指引》一樣，新《指南》屬於「軟法」，不能通過法庭來執行。但它向中國國有和民營企業發出了兩個明確的訊號。
其一，中國監管機構對國內外複雜的環境問題，有了越來越多的認識，並且正在積極解決這些問題。隨著中國政府——包括習近平多次談話——強調需要應對國內氣候變遷，並在全球氣候和環境治理中，發揮積極作用，海外貿易和投資顯然必須支持這一策略。
其二，新《指南》展示了中國監管機構與國際合作夥伴建立共識，以及向國際同行學習綠色金融和環境治理的能力。《指南》以國內外研究人員（包括本文作者）共同編寫的《「一帶一路」項目綠色發展指南》的研究成果以及《「一帶一路」綠色投資原則》為基礎。此外，中國和國際主體之間的高階研究和政治夥伴關係，比如中國環境與發展國際合作委員會，為改善中國環境治理提供了很多海內外的真知灼見。
理想情況下，下一步是什麼？
新《指南》是中國海外計畫和投資，朝著更加綠色的方向發展的又一個重要里程碑。就筆者所知，該指南是所有國家監管機構制定的針對公共或私營企業海外計畫環境管理指南中，最全面的一個。
這樣的政策訊號對中國企業，尤其是國有企業來說更為重要。因為相對於許多西方企業更容易受金融市場、股東或民間社會等自下而上的訊號影響，中國國有企業更多地受政府和國家領導人自上而下的訊號驅動。
有了這些訊號，中國企業已經迅速擱置或退出一些「紅燈」計畫。例如，波士尼亞與赫塞哥維納（波赫）擬建的700MW烏格列維克三號（Ugljevik III）燃煤發電廠計畫，最近就宣布無法獲得中國貸款。
中國企業最近對內部環境風險管理能力建設表現出了更大的興趣，同時也越來越多地與環境專家合作。例如，參與「一帶一路」倡議的所有大型金融機構以及多家企業，都參加了由環境法律事務所「ClientEarth」、「一帶一路」綠色發展國際聯盟和北京綠色金融與可持續發展研究院聯合舉辦的兩次環境、社會和治理（ESG）研討會，並討論了近期ESG風險管理中，存在的問題和取得的進展。
正如《中外對話》去年文章所述，我們預計中國海外計畫的這種綠色化趨勢將繼續下去，比如通過制定另外的特定行業指南等途徑。就進一步「綠化」中國海外金融而言，我們尤其看到了進一步改善環境風險管理的機會。這可以通過提供更清晰的早期風險降低機制指引來實現。這可能包括明確的環境影響評估標準、公眾參與計畫開發，以及允許受影響的當地權益關係人，直接向融資機構表達關切的投訴或舉報系統。
筆者也看到，接下來為企業和金融機構提供更好的環境資訊揭露標準，並為氣候變遷調適計畫，提供更好指引的重大機遇。畢竟，推動無論是中國國內還是「一帶一路」倡議綠色發展的關鍵力量不僅有企業，還有中國的金融機構。當他們都依照這份新的《指南》讓自己的投資組合變得更加綠色時，整個「一帶一路」就有望變得更加綠色。
※ 本文轉載自中外對話〈解讀中國綠色「一帶一路」最新指南〉
