1公頃小型露營場有條件合法化 學者:政府應當好國土最後的守門員 | 環境資訊中心
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1公頃小型露營場有條件合法化 學者:政府應當好國土最後的守門員

2022年08月08日
環境資訊中心記者 劉庭莉報導

暑假出遊露營可得留意,根據政府盤點,全台露營場高達八成是違法設置,更有73%位於農牧及林業用地,是過去沒有露營法規,未經評估就開發的亂象。經過跨部會協調,內政部上月公告修訂,有條件開放1公頃以下位於農牧、林業用地的小型露營場申請合法化。

不過學者批評,內政部身為土地最後的守門員,此舉形同放縱1公頃以下的露營場,且不要看露營帳篷比建築物輕巧,事實上,淋浴間、廁所、管理室等設施都是露營場所需,「有露營場就可能有污水排放問題」,有建物就應申請開發,否則只怕成為各憑本事的良心事業。

全台違法露營場占比高達81%,為解決露營場亂象,內政部修正「非都市土地管制規則」,有條件放寬農牧及林業用地設置露營場。圖片來源:Lukas/pexels

內政部針對露營亂象提出修法。圖片僅供示意。圖片來源:Moody Man(CC BY-NC 2.0)

修法放寬農牧、林業用地 1公頃小型露營場可合法化

全國高達七成位於農牧和林業用地的露營場,因過去法規尚未納入「露營」為農牧用地的容許使用項目,僅有稍微相近的「休閒農業設施」,因此陷入定位未明、無法可管的窘境。

2021年3月行政院指定觀光局為露營場地主責機關,經過跨部會協商,今年7月內政部修正「非都市土地使用管制規則」(簡稱「非都管」),1公頃以下的小型露營場可於「農牧用地」有條件設置10%的營位設施、衛生設施及管理室,但以660平方公尺為限;位於「林業用地」的小型露營場,則僅能設置營位設施及衛生設施。此外,露營場不得位於土石流潛勢溪流等19種環境敏感地區。

觀光局表示,此次針對1公頃以下為原則,1公頃以上的露營場可申請合法的休閒農場附設露營區,或根據《區域計畫法》進行用地變更。

面對外界質疑,修法後有多少露營場能「就地合法」?觀光局指出,目前露營場林立的現況,需要務實以對,此次除了優先輔導既有露營場,未來新設的露營場也將適用,並非就地合法;至於全台有多少1公頃以下露營場,觀光局僅表示目前尚未完整掌握。

既成營區恐分割土地求合法 業者:露營環境破壞度小

根據觀光局「露營場資訊平台」,全台總共1775處露營場,有1302處位於農牧或林業用地,比例高達七成。

對於內政部的最新修法,中華民國露營觀光產業聯盟總會秘書長謝志懋表示,的確有助於改善現況,但因過去沒有法規,業者無從遵循,很有可能已經鋪設水泥地或蓋起混凝土衛浴設備。謝志懋坦言,業者可能會透過切割土地來符合法規,「這點已有農舍作為前車之鑑。」

謝志懋在南投經營的露營場有3.5公頃,他表示,露營是環境破壞最小、最低密度開發的觀光產業,能將人潮帶進深山,促進鄉村經濟發展。

他指出,這50年來山林逐漸荒廢,因為務農無法賺錢,「我敢說超過半數原先種植的土地都變荒地」,且從農業改為露營觀光產業,更不會施用農藥。

「像良心事業」 學者:有露營就有污水排放問題

每個露營場地點、位置條件差異大,加上不同的經營方式,地表破壞多有不同,政治大學地政學系副教授戴秀雄提醒,露營搭帳篷比建築物輕很多,但為了整地而挖平、整坡,仍有可能破壞環境。

山坡地上的露營場需要先整平地表,就會對坡面造成破壞,戴秀雄舉例,武陵農場設置高架木棧板、清除植被,導致地表只有草皮,沒有太多樹木,環境破壞程度高;反之,平坦地上的環境影響較小——但理論上露營場不會跑去平原,而是設置於山坡地和海邊,特別是淺山地區,就是因爲地形有變化,才具景觀價值。

武陵農場露營。圖片來源:A J(CC BY-NC-ND 2.0)

武陵農場露營地設置高架木棧板、清除植被,地表只有草皮。圖片來源:A J(CC BY-NC-ND 2.0)

戴秀雄指出,比起露營侵農、農地變營地的疑慮,露營造成的水土保持或環境破壞,以及潛在的防災風險更值得關切。

他解釋,露營場畢竟需要淋浴間、廁所、管理室等,有建物就應申請開發程序,才能了解土地使用情形、污水排放、地表植被破壞程度等,「有露營場就可能有污水排放問題,但業者願意將排放處理到什麼程度?其實我不知道,像良心事業。」

戴秀雄批評,內政部修法是放縱1公頃以下的露營場,土地主管機關應基於土地控管,根據地理條件、地點區位的選擇思考,是土地最後的「守門員」,不是交通部說了算。

「露營要點」缺乏法源 學者:連命令都不是

全台違法的1439處露營場,以南投縣306處最多,其次為新竹縣293處、苗栗縣285處。

除了內政部的修訂,觀光局也同步在「露營場管理要點」(簡稱「露營要點」)訂出申請作業程序,業者可向地方政府申請土地使用許可。觀光局表示,將以「中央訂定管理機制,地方共同輔導執行」來與地方政府合作,輔導符合規定條件的業者合法設置露營場。

地球公民基金會台北辦公室兼任專員黃子芸認為,「非都管」修法只是露營合法化的一個制度性節點,關鍵在於「露營要點」中的行為管理、檢核機制。

學者也指出「露營要點」的法源問題。戴秀雄解釋,「非都管」管理開發許可、用地變更,儘管位階低,仍是以立法院通過的法條作為基礎,依據《區域計畫法》第15條授權制定,但現階段「露營要點」連命令都不是,找不到任何法源,在法治上很有問題。

地球公民基金會花東山林組主任黃靖庭建議,民宿有「民宿管理辦法」明確定義設施、設置區位等,希望露營場比照民宿設置管理辦法,解決「露營要點」法律位階不足的問題。

你希望露營場設在哪? 環團:區位原則、個案訪查,先保國土安全

黃靖庭建議,露營場管理應該先有區位限制的邏輯及原則,讓地方能「因地制宜」依照原則查訪個案,判斷露營場有無危險,例如露營場太接近土石流潛勢溪流或邊坡不穩,地方政府可以輔導業者縮小整地範圍,或遠離潛勢溪流。 

戴秀雄表示,在管理露營場時,要先思考希望露營場出現在哪裡?是不是容許露營場遍布各地?要以國土計畫的角度去考量,才能充分管理。

觀光局坦言,計畫性的審核露營場是比較理想化的做法,未來也將透過土地承載量、交通承載量、遊憩承載量等條件,與地方政府就露營場數量展開合作管理,並適度核發許可。觀光局強調會嚴格把關,例如業者在取得土地使用許可後,地方政府會邀集農業、水保、消防等相關單位進行現場會勘,未來也將至全台各地辦理分區說明會,協助輔導業者申請許可。

觀光局說明,民眾出遊前能透過「各露營場權管機關盤點露營場資訊平台」,查詢露營場地的合法與否,未來也將協同地方政府及相關機關,滾動更新露營場相關資料,持續提供民眾查詢露營區資訊。

※ 本文由 行政院農業委員會林務局   補助廣告經費