中國早在2000年就開始做垃圾分類的小範圍示範區。此後多年各地「垃圾圍城」現象有增無減，而用垃圾焚燒解決這個問題的嘗試又頻頻引發「鄰避運動」。全面推廣垃圾分類，通過分類處理和資源利用，減少焚燒需求，逐漸被環保組織和部分地方政府視為兩難間的唯一出路。
2018年，中共中央總書記習近平在視察上海時提出「垃圾分類工作就是新時尚，垃圾綜合處理需要全民參與」。次年7月，上海成為中國大陸首座實施生活垃圾強制分類的城市。3年後，全中國已有數十座「垃圾分類重點城市」實施強制分類，近300座地級以上城市實行不同程度的垃圾分類。
即便垃圾分類的必要性已經在實踐中反覆爭論並得到確認，但當它以國家意志堅決被推行的時候，還是引發了民間的疑慮。有人質疑讓納稅人承擔「本應由政府承擔」的垃圾管理責任是否公平和經濟，有人懷疑這種不顧主客觀條件是否成熟、自上而下壓出來的制度是否能長久，還有人對比當年廣州應對番禺垃圾焚燒廠修建計劃引發「鄰避運動」時的官民對話，和上海推強制分類時透明度與對話的消失，感嘆十年間官民關係徹底扭轉。
一些質疑不無道理。3年來，地方政府偏好強調垃圾分類對市民行為重塑之成功，但當市民按政府要求把垃圾投入不同顏色的垃圾桶之後，這些垃圾是否得到了分類清運和與相對應的分類處理，卻往往不能從政府公佈的訊息中找到答案。
中國政府對垃圾分類工作制定的原則是「減量化、資源化、無害化」。這「三化」意味著垃圾分類只是垃圾管理鏈中的環節之一，在它之前的源頭「減量化」和之後的「資源化」、「無害化」，必須協同並進，方能實現垃圾分類的初衷。但遺憾的是，迄今關於垃圾分類的宣傳報導和公共討論，依然壓倒性地聚焦在社區分類和居民義務，而很少討論這「三化」的進展情況，以及其中的政府責任。
而始於2019年底的新冠疫情給垃圾分類帶來了另一重挑戰，尤其是在2021年下半年各地封控措施升級之後。垃圾分類的熱潮也似乎漸漸從公共生活中消退。3年之後，垃圾分類怎麼樣了？要實現它的初衷，應該還要做什麼？
社區分類：「內捲」與掙扎
從2022年3月底至6月初，上海因新冠疫情而封控2個多月，在此期間居民禁錮在家、社區封閉、公共服務大多停擺。面對封控期間公共服務體系的崩潰，以及人們因為一度失去「對生活的掌控感」而對個人責任履行的懈怠甚至抗拒，當地媒體發出了上海「如何重啟垃圾分類」的疑問。但這個重啟過程比想像的要快得多。
從2012年開始致力於推廣垃圾分類的非營利組織「愛芬環保」聯合創始人郝利瓊說，根據政府數據，在解禁3週之後，上海的「濕垃圾」（上海對廚餘垃圾的稱呼）分出量就恢復到了每天7000多噸，相比之下，3月封城前是9600噸左右。「主管部門的人都覺得吃驚，沒想到人們的行為恢復這麼快」，她說。
在9月的一場會議上，上海垃圾分類的主管部門——市綠化和市容管理局也表示，8月除餐飲行業的「餐廚垃圾」受疫情封控衝擊尚未恢復之外，全市生活垃圾分類水準已經恢復到去年同期水準。
郝利瓊表示，以上海接近3000萬人口的規模能做到目前的水準實屬不易，但這已經是全國最高水準。
愛芬環保8月發布的一份關於全國垃圾分類考評機制的報告發現，中國國內部分城市垃圾分類工作存在重考評而輕實效的現象。
考評結果往往未得到充分公開，公眾難以監督。一些城市由於過分強調考評分數，導致基層社區為了得高分而投入大量人力、資金，出現「專業化迎檢」的現象，包括一些地方在難以得到居民配合的情況下，安排專人實施「二次分揀」。此外，考評指標體系還普遍注重過程性指標，比如回收站建設、宣傳動員數量和頻率，而忽視對「各類垃圾分出率」和「回收利用率」這些更能反映「減量化」和「資源化」進展的指標的考評。
郝利瓊說，國內城市之間垃圾分類推動的程度和水準差別很大，一些特別努力，另一些似已「躺平」。她提到，一個值得擔憂的現象是，上海和廈門等垃圾分類做得較好的城市，為了獲得更高的得分和排名，推行方式有點陷入「內捲」（以不斷加大的投入換得不斷縮小的收益）。而在前端「卷」的同時，後台的回收再利用環節卻仍然做得不夠，結果分出來的廚餘垃圾和可回收物得不到充分再利用。而更多的城市，前後端都還在掙扎。
「我們原以為人的行為改變是最難的，結果這變成相對容易的部分，更難的是改變政府的公共服務體系。」郝利瓊說。
廚餘垃圾去了哪裡？
李彥明是中國農業大學資源與環境學院副教授，致力於研究有機廢棄物的資源化利用。今年他的團隊在全國十餘座城市展開易腐垃圾資源化利用調查，為了弄明白是什麼原因導致各地垃圾分類之後，廚餘垃圾裡還是摻混大量非廚餘垃圾，妨礙這些資源的再利用。
他們的調查貫穿前端的分類收集，和後端的處置利用。在前端，他們發現雖然超過90%的受訪者表示自己願意分類，但是只有18-21%的承認自己能夠做到。在清運環節，他們發現，像北京、上海這樣有財力專門配備廚餘垃圾清運車的城市，混裝清運現像還比較少，但在沒有財力配備這類車輛的城市，混裝現象依然十分普遍。
他們還發現，各地對垃圾分類的考評往往都只根據行政區劃進行——考評社區、街道、區，但往往不考評跨區作業的清運單位，因此清運環節的混裝很難被發現。
然後是後端的處置和再利用。李彥明團隊發現，根據住建部數據，全國配套廚餘垃圾處理設施的地級以上城市，只有不到17%。他說：「不是他想混，是不混解決不了問題」。
而在已經配套此類設施的城市，廚餘垃圾處理設施的建設速度也遠滯後於處理需求的增長速度。李彥明以北京海淀區為例，當地在實行生活垃圾強制分類之前就有200噸／日的廚餘垃圾處理能力，主要處理來自餐飲服務單位的廚餘垃圾（通常被稱作「餐廚垃圾」）。但是如今海淀每天分出的廚餘垃圾共計４、500噸，設施全負荷運轉最多能處理300噸，因此有200噸的處理缺口。
李彥明說，各地的廚餘垃圾處理能力還在建設的過程中，會有一個2～３年的過程。在這個過程中，處理不了的廚餘垃圾往往被拉去焚燒、填埋或進入糞便處理廠。另外，由於垃圾分類之後進入焚燒廠的垃圾廚餘成分減少，燃燒溫度大幅升高，為了避免燒壞設備，焚燒廠也普遍會調一些廚餘垃圾來降低燃燒溫度。這樣，反倒剛好讓一部分沒有專用設施處理的廚餘垃圾得以處理。
但是，即便未來處理能力充足，在李彥明看來，光「處理」仍然是不夠的，還要讓處理後的產物得到利用才能真正實現「資源化」和「無害化」。
李彥明介紹說，目前國內80%的廚餘／餐廚垃圾處理能力走的是厭氧消化的技術路線——通過厭氧發酵降解有機物，並生成沼渣、沼液和以甲烷為主要成分的沼氣。沼氣可以用於燃燒發電，而沼渣沼液在理想狀態下可以用作肥料。但李彥明表示，現實中沼渣和沼液基本上缺少去處——用在城市綠化太臭，而作為農業肥料則尚未得到農業部門的認可。
因此，沼渣經常是被送進焚燒廠，而沼液則普遍用反滲透技術處理後排放——意味著額外的經濟成本和能源耗損。而將廚餘垃圾和沼渣焚燒形成的爐渣富含鈣、鎂和磷，埋到地下會造成城市周邊水體優養化，焚燒產生有毒氣體除了直接影響周邊居民，到了天上還是會沉降下來。
李彥明認為真正的「無害化」只能通過「資源化」實現。只有讓廚餘垃圾回歸土壤，讓來自土壤的有機質和磷、鉀等礦物質重新回到土壤，它們才不會成為垃圾、污泥和廢水、廢氣。為此，他的團隊提出採用一種被他稱作「社區有機循環」的模式，由社區、單位和市容綠化部門將自身產生的廚餘和綠化垃圾（枯枝敗葉）就地堆肥，並就地用於綠化。
對這些單位來說，透過有限的投入，節約了清運成本和購買化肥的成本（以及化肥的污染）；對城市垃圾管理者來說，這也減輕了清運壓力，降低了清運中的混裝風險，並且避免上述有毒有害物質的產生。
他估計在城市全面實施這套模式，能將全國城市廚餘垃圾清運量減半。但根據他的計算，全國城市園林綠化區域的接納能力也就那麼多，要想進一步減量，還需要讓其餘的堆肥產物進入農田。
垃圾焚燒：補貼下激進擴張
與此同時，已邁入垃圾分類時代的中國，垃圾處理的主導方式仍然是焚燒，而且焚燒產能大幅超過需求。儘管中國推廣垃圾分類的初衷之一是減少焚燒廠建設，避免引發鄰避運動。
根據環保組織蕪湖生態中心研究員李嘉誠在今年6月的一場網絡研討會上提供的數據，2020年中國城市和縣城的焚燒處理總量達1.6億噸，到2021年底全國設計焚燒處理能力已達2.8億噸／年。目前至少10個省市垃圾焚燒能力已經超過生活垃圾清運量，5個省市的垃圾焚燒中長期規劃提出100%焚燒的目標。
他指出，這種超前建設可能導致焚燒處理能力過剩、設備閒置，並「鎖定」垃圾分類處理和減量前景。
之所以垃圾焚燒產能超前擴張，有兩方面的原因：
首先，垃圾焚燒在中國被歸為「生質發電」，因此獲得每度6毛5元的高額電價。李嘉誠指出，事實上，在中國垃圾焚燒原料中乾重佔比很小的塑膠、橡膠和織物貢獻了中國垃圾焚燒主要的熱值並釋放化石源碳，因此垃圾焚燒發電不應被視為「生質發電」。
此外，將垃圾焚燒發電視為「生質發電」還與垃圾分類試圖去除垃圾焚燒原料中生物質的目標相左，有可能成為垃圾分類的阻礙。因此，多年來中國國內多家環保組織，呼籲取消對生活垃圾焚燒發電給予的再生能源電價補貼。
其次，垃圾焚燒發電在中國被認為具有「雙重減碳」效果。第一重是指它能替代化石能源發電，第二重是它能避免廚餘垃圾進入掩埋場形成溫室氣體甲烷。
但是，關於替代發電，環保團體「天下無焚」的一項研究指出，2019～2020年中國部分大型垃圾焚燒企業每上網一度電的淨碳排放量（2.032~3.622公斤）遠高於2020年中國電網平均值（0.583公斤）和中國燃煤發電平均值（0.853公斤）。垃圾發電並沒有「替代」化石能源發電，它每發一度電的碳排放比化石能源更高。蕪湖生態中心的研究還指出，中國垃圾焚燒發電企業的能源效率普遍低於65%，按照歐盟的標準只能算是「處置」垃圾，而不能算「能量回收」。
關於避免甲烷排放，聲稱焚燒可避免產生甲烷的說法立基於假設垃圾掩埋場的甲烷產量非常高。該團體回顧的29個在2016-2017年被審定為「核證自願減排量」（CCER）的垃圾焚燒計畫，全部選取了沒有掩埋氣捕獲系統的掩埋場作為比較基準，排除其他可能產生較少排放的實用解決方案，包括採取掩埋氣回收措施掩埋，以及廚餘垃圾得到一定回收之後的掩埋。這種做法為這些計畫贏得了「減排」通行證。
隨著在2017年暫停的CCER項目審批重啟在即，環保組織們希望這種方法論的漏洞可以被填補，避免垃圾焚燒發電排擠更有減排潛力的技術路線。
綠色低碳戰略專家曲睿晶向中外對話表示，目前垃圾焚燒存在被一股腦等同於「無害化」的情況。他認為「無害化」不應是某種工藝、裝備的名稱，而是一個減少環境影響的目標。他說：「你不能說我建一個焚燒設施就是無害化設施。這會導致不管財力夠不夠、垃圾有沒有那麼多，上馬之後企業就找政府要補貼，也不管產生者付費機制是否已經成熟」。
接下來做什麼？
在郝利瓊看來，之所以目前國內關於垃圾分類的宣傳動員和訊息披露都集中在社區分類收集、清運乃至焚燒，是因為這些工作都屬於中國政府住房和城鄉建設部的職責範圍。她讚賞上海等大城市住建部門在這些環節上取得的成就，但同時指出，垃圾在收集、清運之後是否能得到分類處置和再利用，還取決於住建部門是否能與其他部門——尤其是負責循環經濟的商務系統，和可為廚餘垃圾處理產物提供出路的農業系統的配合，把體系的前後端貫通。
中國科學院生態環境研究中心研究員周傳斌在去年的一場演講中指出，中國對塑膠等可回收物的資源化利用存在範圍縮窄、低價值可回收物得不到回收，集散中心減少、運輸成本上升等問題。為此他建議推進環衛系統和再生資源系統的「兩網融合」，以降低收集成本，並通過補貼、退稅等經濟槓桿鼓勵對低價值可回收物的回收，彌補低價值得不到回收而焚燒和掩埋的環境外部性。
清華大學環境學院教授劉建國告訴中外對話，目前「兩網融合」尚未達到預期，城市環衛系統和再生資源系統仍然相對獨立運作。不過他也認為，垃圾分類的推動，使原本並沒有納入監管的再生資源回收量和去處等數據，變得更容易取得。
李彥明早在生活垃圾強制分類推行前，就在推動城市廚餘垃圾堆肥回歸農田。多年來，他也面臨著跨部門合作的障礙。他說，農業部門對此非常有代表性的態度是：「市政部門的事為什麼要甩包袱給我們？」對此他感慨道：「條塊分割（一個系統中兩種指揮和管理體系，把公共事務人為地分割成不同領域和不同層級的現象），反而阻斷了自然循環的實現。」
劉建國指出：「每個部門都有自己的角色定位、利益劃分、看待事情的方式。」他指出，短期內地方上採用了指揮部或者聯席會議的形式，由主管領導推動，但這是一種戰時機制，長遠來看，常態化的機制牽涉到行政管理體制的改革。他表示：「如果有一個部際的協調機制，協調起來就會更加有力」。
關於中國在垃圾管理上還應該怎麼做才能達到世界一流水平，劉建國覺得「好做的都做完了」，接下來應該延伸生產者責任制度，垃圾收費制度（垃圾產生者根據產生量付費），區域統籌（建立生態補償機制，讓處理能力充足的地方可以為不足的地方處理垃圾），城鄉統籌制度（用城市設施處理農村垃圾）建立起來。
劉建國說：「中國的優勢在於，能透過短時間內大量財政和行政投入，取得耀眼成績。但是對先進城市來說，好做的都已經做完了。長效機制的建立還要做符合市場經濟和社會的運作方式。如果我們只是靠不計成本的財政資金和行政力量投入，像對待疫情一樣對待垃圾分類，做得再好也不能說是達到了世界一流水平。」
但政府是否能獨自完成這些轉變？如何確保這些轉變能夠真正實現減量化、資源化和無害化的初衷？如果垃圾分類是一項全民義務，那這也意味著公眾參與決策和監督的權利。但多位行業觀察者表示，3年來公眾參與仍十分匱乏。如果本文中的一些團體為這種參與提供了一些範本，那麼我們還需要更多。
※ 本文轉載自中外對話〈生活垃圾強制分類三年後，如何實現初衷？〉
