沈嘉玲、戴興盛／再生能源推展應以農村永續發展為核心

2023年台灣再生能源總裝置容量來到17.9GW的歷史高峰，年發電量佔總發電量達9.5%，2024年至今瞬間發電量更多次超越總發電量的五成。然而距離2025年再生能源佔總發電量20%，風電與光電裝置容量達25.6GW^[1]的政策目標，還有相當大的差距，也面臨重大的挑戰，特別是位於再生能源發展重心的農村。台灣再生能源的實務推展，在地方引發不少的爭議或抵制，這些衝突爭議，除讓公眾產生疑慮，也產生外溢效應引發其他區位的反對。

農村是台灣能源轉型成功的關鍵 也是再生能源爭議的起點

再生能源普遍具有分散與土地面積需求高的特性，特別是我國主力發展的太陽光電，如以光電2050年裝置容量目標40～80GW推估，將有至少4～8萬公頃土地及屋頂空間必須為光電專用或共同使用。然而，台灣地狹人稠的現況，使得農村地區，特別是農地，因成本、面積等考量，成為最有可能容納多數能源設施的地方。過去能源署盤點近3萬公頃地面光電區位，就有八成五位於農地。換言之，農村是能源轉型成功與否的關鍵因子之一，同樣也能預見再生能源是影響農村未來的重要因子之一。

然而，需要社會各界共同關注的是，早在台灣經濟轉為工業出口導向後，農村已長期面臨社會、人口與產業的衰退。這樣的產業與城鄉發展失衡狀況，一直是農村居民急切希望解決的困境，也一直期待「發展」的契機來改變宿命。但近年大量進入農村的再生能源是居民心儀的「發展」選項嗎？就筆者觀察，至少現階段不是。因現今的推展模式既無法為農村與居民帶來整體性、普遍性的惠益，還有很大可能衝擊原本的空間使用、產業發展與生態環境。所以，再生能源設施反而更像是「嫌惡設施」，引發居民為何總是由「我們」承擔的憤怒與不平感受。

社會各界也需理解，農村發展不是單一能源部門可以解決的公共治理議題。受限於現行制度環境與決策框架，能源部門習於專注能源目標的達成，農村面臨的問題與地方居民的需求就容易被忽略，或透過有限的補償與福利措施處理。而這樣的忽視、剝削、不公帶來不信任與憤怒不滿，自然引發地方各種型態的抗爭或抵制，地方的抵制事實上某種程度反映長期的農村發展失衡困境。國外已有研究就指出，再生能源開發的補償與福利措施效果有限，因為真正的問題是農村衰退與發展議題，以及再生能源收益分配的公平性。

再生能源可能成為農村變革的趨力

再生能源發展所引起的地方衝突，並非台灣獨有，多數積極推展再生能源的國家，例如歐盟國家、英日韓等，也都面臨相似的處境。因此，聯合國政府間氣候變遷專門委員會（IPCC）、歐洲聯盟、經濟合作暨發展組織（OECD）等，都強調應創造氣候及再生能源政策與不同政策目標之間的共惠益（co-benefits），以緩解潛在衝突，並進一步創造更廣泛的政策惠益，促進多個公共政策目標的達成。現行再生能源政策對空間的需求，與其他政策目標互相競爭相同空間，目前忽略現實或由單一部門讓步的方式，不但可能創造更多問題，也會限制問題解決的幅度。

所以，農村不應該只是單方面容納再生能源設施的空間，能源轉型也具潛力成為農村發展的機遇，將農村議題與永續發展納入能源轉型的討論，為彼此創造機會之窗。2012年OECD就提出「連結再生能源與農村發展」（Linking Renewable Energy to Rural Development）報告書，研究歐洲與北美十多個農村案例，發現以單一部門的運作模式推展再生能源容易遭遇阻礙。所以該報告書建議應從強調個別部門政策和補貼的模式，轉變為以地方為基礎、立足於當地條件和機會，並側重於農村地區競爭力的模式來推展，將能源策略納入地方經濟發展策略，使其反映當地的潛力和需求以獲得支持。透過形成共同的治理網絡，進行協商、合作與相互學習，讓彼此間不同的惠益、資源和能力等互補發揮綜效，才有助解決單一部門難以處理的公共治理難題。

再生能源發展與農村發展之間具有眾多整合潛力，以我國狀況而言，我國農業部門一直致力於農業轉型與農村生活改善。然而在農業轉型的過程中，包括在資金、技術研發、專業人力投入意願等，都面臨程度不一的挑戰。

值得思考的是，淨零與再生能源政策推動之相關資源的投入，是否能成為解決這些困境的可能解方之一，以促成農村與農業的轉型？

以農業部門2021年的「新農業創新推動方案 2.0」之政策目標為例，農地流失是我國面臨之重要議題，故「保護74~81萬公頃供糧食生產的農地總量」成為重要政策目標之一。另一方面，再生能源可能促使農地流失，也有保護土地資源的潛力，降低轉用工商住宅用地壓力與活化休耕、廢耕地或未良好利用農地等效益之可能性。例如透過良好的政策整合規劃與再生能源技術規範等，確保土地的可復原性，將未耕作地暫時性的轉作能源使用。或是將碳費／稅收入投入農村，結合新的減碳與再生能源選項擴大農業綠色給付範疇與額度，增加農戶收入，投入資源促進再生能源與智慧農業的結合，培養更多科技新農，全面性建立青農的農業與非農面向的支持系統，增加新農投入的意願，藉此改善農業收入偏低、人口持續流出與人力不足的基本問題。

「新農業創新推動方案 2.0」之相關政策目標，如農地總量維持、綠色環境給付、農業智慧化、培育新農、農業綠能等，與淨零及再生能源目標的確具整合發展的潛力。

另一方面，再生能源發展帶來的利益與負面衝擊，存在對象與尺度的差異。就全國尺度，惠益較全面且衝擊較小，相反地，對地方能夠帶來的惠益相對狹隘且有限，但衝擊卻具體與直接。以工作機會來看，在全國的範疇從設施製造、技術維修、營建、營運維護、綠領人才等，較能全面性創造工作機會。但愈到在地尺度，所能創造的就業機會就越少，例如縣市層級可能帶來不少興建時期的就業需求，與一些維運期間的就業機會，到鄉鎮社區層級時，往往就只剩下非技術類的保全、清潔、除草等工作。這與農村的產業與人口結構有關，地方經常缺乏具相關專業的就業人力。反之，能源設施的社會經濟或生態環境衝擊，卻多由地方社區承受。因此，能源部門不應只著重於減緩衝擊，以及透過零散的回饋措施來面對地方疑慮。

我們建議，整體淨零政策應建立一個公平的共惠益分配制度與過程，使共惠益不僅侷限於能源與農業範疇，而是以更多元、更容易感知的形式，為鄉村建立在地永續發展的基礎。這些包括：以電協金、碳費、各類財政移轉等收入促進下述可能性──在經濟與產業層面，提高農業的基本收入，促進農業轉型，與發展在地更多元的產業選項；在社會層面，提升社會福利、教育、醫療、與基礎設施品質，協助地方人才養成，創造青壯年回（留）鄉支持系統；在環境層面，提高農業綠色給付，支持農村環境保育措施。以上可能性，目標都是使農村在提升的產業、社會、生活、環境品質前提下，成為具吸引力的宜居地區與青壯年的人生選項。

與農村共好，需要共識、政治決心與良好的領導力促進整合發生

在全球各國都需共同承擔淨零責任的前提下，以再生能源為主的能源轉型的確不可或缺，可以預期農村地區勢必將容納為數不少的再生能源設施。只是已長期面臨各類社經變遷挑戰的農村，如不能從能源轉型中受益，甚至還引來更深的農村衰敗，那麼地方的抵制實屬合理與必然，這是我國各界必需體認的事實。

農村不應承擔再生能源發展大部分的責任與成本，農村應是主體，台灣應該思考在合理的規模與區位考量，以及能與農村的特定資源特性與願景相輔相成的前提下，追求農村與再生能源的共好。農業部門面對再生能源政策目標，更不應僅是勉為其難的被動配合或強力抵制，應以積極正面的角度推動農業與農村轉型，同時政府整體與能源部門應投入更多有形與無形的資源於農村，確保農村地區獲得公平的政策機會與成果，這是台灣勢在必行的工作。這些可能性，從最基礎技術與資源的整合發展、到公民電廠讓獲利留在農村、到更積極以跨域的資源整合，促進農村整體性的發展等，以應對臺灣農村及農業長久的壓力與挑戰。

最後，淨零政策及再生能源發展為農村永續發展帶來的機會與共惠益之潛力，並不會自動發生，它需要社會共識，以及決策者強有力的政治決心與領導力促進整合的發生。基於國際間能源轉型的共同經驗，台灣社會各界與決策者首先應該跳脫傳統僅注重單一政策目標的心態（無論受關注的政策目標是能源、農業、產業或環境），並以集體行動與良好的領導力促進整合發生，從政策目標規劃與設定、發展整合決策框架與策略、創造支持的制度環境、提供足夠人力與資源的投入等，並良好的管理整合過程，確保農村共享正向的淨零政策治理成果，才有機會實現。

註釋

[1] 國家發展委員會2022年提出之「臺灣2050淨零排放路徑及策略總說明」，目標設定2025年再生能源佔總發電量20%，太陽光電達20GW、離岸風電5.6GW，其中屋頂光電目標為8GW、地面光電為12GW；2050年再生能源佔總電力目標為60%～70%，裝置總容量預計達88~149GW之間，主要為光電40~80GW、離岸風電40~55GW。

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