《礦產資源法》是中國礦業可持續發展的法律基石。自1986年頒布以來，該法曾在1996年和2009年經歷過兩次修訂。時隔15年，中國第三次修訂《礦產資源法》，並在修訂草案中新增了《礦區生態修復》一章。草案中要求採礦企業開採礦產資源應當採取有效措施，避免、減少對生態系統的破壞，對因其開採活動導致生態破壞的，應當進行生態修復。
這是中國首次在法律層面要求採礦權人在採礦開始之前制定生態修復方案。筆者認為新增《礦區生態修復》專章，標誌著中國在礦產資源開發保護和解決採礦相關環境問題方面邁出了重要的一步。 草案中關於生態修復的要求有助於確保盡早將環境因素納入考量，查明潛在影響並採取緩解措施，從而防止不可逆轉的生態系統損害。
儘管如此，草案仍存在一些不足。筆者認為，通過明確要求整個礦產供應鏈開展盡職調查， 增加社區參與和意見徵詢方面等措施，可以強化這部法律在礦業活動環境、社會保護方面的威懾力和實效。
修訂亮點
提前預防生態破壞是這次修訂的一大亮點。修訂要求開採礦產資源應當採取有效措施，避免、減少對礦區森林、草原等生態系統的破壞。與此同時，修訂要求礦業企業採用生態友好的工藝、設備和技術，在礦山閉坑前或閉坑後採取措施保護地下水資源，實施安全生產措施，並防止環境污染。
這表明了中國對減少採礦活動的環境足跡以及減緩生態退化的決心。礦業企業通過遵守風險預防和緩解措施，可以盡可能地減少對環境和當地社區的負面影響，堅持合乎道德的商業實踐。
值得一提的是，新增《礦區生態修復》專章明確了採礦權變更時生態修復義務的隨之變更。這意味著採礦權人將採礦權轉讓給另一家企業時，生態修復義務由受讓企業繼續履行。這增加了採礦企業逃避責任的難度，有利於修復工作得以延續和完成。
然而，修訂案沒有對此類生態修復提出任何標準，而是表示有關部委「應制定礦區生態修復技術規範」。這種缺乏明確標準的做法有可能會導致執行不力。
筆者認為修訂草案應加大懲罰力度，從而產生有效的威懾作用。例如，目前對未履行生態修復義務的採礦權人設定的罰款上限為修復成本的兩倍。此外，罰款金額確定的考量因素應當不僅考慮修復成本，還應當包括受影響區域、情節嚴重程度、違法行為的持續時間以及是否是多次違法、土地性質和敏感性、以及生態和社會影響程度等重要因素。
供應鏈盡責管理有助中國企業海外實踐
過去幾十年間，中國礦產行業在海外的業務和投資猛增。2023年，中國與「一帶一路」倡議相關的金屬和礦業投資達到194億美元，較2022年增長158%，是2013年「一帶一路」倡議宣佈以來的最高水平。
「全球見證」（Global Witness）去年的一份報告顯示，這種擴張引發了對包括非洲國家在內的東道國環境退化、資源枯竭以及社會不平等的擔憂。中國礦業企業迫切需要預防並減輕其海外業務的負面影響。
儘管《礦產資源法》並不直接約束中國礦業企業的海外活動， 但國家有關部委鼓勵中國企業在東道國法規不夠健全的情況下，採用國際規則或中國的法律和標準。這一立場被寫入了2022年的《對外投資合作建設項目生態環境保護指南》。
礦產供應鏈的盡責管理是實現負責任和可持續採礦的重要方法。若《礦產資源法》修訂草案納入相關要求和措施，無疑也將為中國礦企的負責任海外礦業實踐提供重要的法律參考。
筆者認為，草案應明確要求礦業企業開展盡職調查，並且覆蓋從開採、加工到分銷的整個礦產供應鏈。供應鏈盡職調查的最佳實踐通常包括在供應鏈的每一個環節就採礦對空氣、水質和土壤質量、生物多樣性、棲息地、生計、文化遺產以及傳統土地利用的潛在影響開展環境和社會影響評估。礦業企業應制定負責任採購相關條款，如建立可追溯系統、供應商審計以及第三方認證，從而評估並解決供應鏈上的衝突融資、侵權和環境損害風險。
另外，草案可以著重要求礦業企業在環境、社會和治理（ESG）政策、表現以及自身業務和供應鏈影響方面增強透明度。這將提高利益相關方評估潛在風險的能力，同時增進信任，增強企業的問責能力。
加強公眾參與
儘管修訂草案要求礦業企業在生態修復方案報批前須徵求公眾意見，但意見徵求的對象範圍模糊表述為「礦區涉及的有關範圍」，而未清楚界定意見徵求的具體對象範圍和類型 。關於生態修復驗收，草案明確規定應邀請包括專家和當地村民代表在內的利益相關方的參與，但既未具體闡明村民代表選擇標準，也未明確如何確保選出的代表能夠充分代表其所代表群體的不同利益。
此外，草案未提及如何確保徵求到的社區意見在決策中得到充分重視、考量和吸納。因此，受影響區域利益相關者的意見和最迫切訴求可能面臨邊緣化的風險。
與社區和其他利益相關方進行實質性的接觸和協商，對於促進相互理解、建立互信、解決受影響社區的關切至關重要。這包括在礦業活動開始前獲得受影響社區的自由、事先和知情同意（FPIC），並建立持續的對話和協商機制。目前的修訂草案沒有提到自由、事先和知情同意。
什麼是自由、事先和知情同意（Free, Prior and Informed Consent，簡稱FPIC）？
立法者解決這些不足之處對於確保中國礦產企業嚴格遵循環境保護、社會公平和商業道德方面的標準至關重要。只有建立全面而有力的監管框架，中國才能更加有效保障負責任的商業實踐，為構建可持續和安全的礦產供應鏈做出更大貢獻。
※本文轉載自對話地球，原文標題〈中國《礦產資源法》修訂首次納入修復生態，但仍存在缺口〉，原刊於2024年4月29日。
