一帶一路 中國出口基礎建設與環境覆轍 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

一帶一路 中國出口基礎建設與環境覆轍

2015年07月09日
作者:Jiayi Zhou、Karl Hallding、Guoyi Han;譯者:子明

「一帶一路」在所涉及的大型基礎建設,存在著在其他國家重蹈中國國內環境危機的覆轍。

一帶一路戰略地圖。作者:Sweater。圖片來源:維基百科

2009年,中國國家稅務局前副局長許善達向財政部提交了一份被稱為「 中國版馬歇爾計劃 」的議案。在全球金融危機、出口衰退、國內廣泛討論如何「創造需求」的大背景下,許善達提出應該利用中國龐大的外匯儲蓄,為發展中國家提供貸款,並由中國企業向接受貸款的發展中國家提供基礎設施和建設服務。

簡而言之,這份所謂的「馬歇爾計劃」實際上是一種變相的補貼,旨在保持中國企業和生產的活力,維持就業率及GDP高成長。諸如此類的項目無論在字面上還是實際上都為中國商品和服務進入新的市場開拓了道路。許善達提出這個戰略的主要目的之一也正是在於為中國過剩的產能尋找銷售管道。

習近平政府的政策很大程度上體現了上述觀點,或者可以說是許善達​​提議的一種變體。自從2013年宣布實施「一帶一路」戰略以來,中國一直竭盡全力地要保證這一計劃的成功,不僅對新成立的亞洲基礎設施投資銀行(AIIB)大規模注資,還通過新絲綢之路基金( NSRF)、上海合作組織(SCO)以及其他雙邊協議對有關國家進行資金支持。

上述投資、貸款和撥款將用於建設一個包括道路、鐵路線、能源管道、電站以及沿海港口在內的基礎設施網絡,中國希望將這個網絡通過絲綢之路經濟帶向西延伸至歐洲,藉由21世紀海上絲綢之路向南延伸至東南亞。

如此大規模的對外資本、企業和專案投入被作為中國走出去的堅實一步而備受稱頌:隨著中國終於將此前低調的經濟實力轉換成更為宏大的全球實力和領導力,地緣政治的平衡來到一個歷史性的轉折點。雖然中國走上這條道路是受多種因素的推動,但最核心的動機仍然是「創造需求」以解決產能過剩以及中國經濟的結構性問題。

產能過剩 

在全球金融危機之前,中國已經在很多生產領域面臨著產能過剩的問題。當2008年面臨西方經濟衰退的溢出效應之時,中國的應對方式是投資約合5000億美元的資金刺激公共基礎設施、鐵路、城市住宅的建設,但這些部門正是效率低下、需求下降的行業。

作為短期解決手段,刺激起到了效果:中國基本可以說毫髮無傷地度過了那段多事之秋。然而,很多情況下,有機需求已經不足以消化信貸推動的產能。國家發展和改革委員會(NDRC)的研究人員發布了一份報告,毫不留情地揭示了這種實際上的補貼所造成的浪費和低效。

這些基於信貸、供給驅動的計畫完全脫離了市場,不僅嚴重扭曲了中國所謂的資本主義經濟,更導致責任制遲遲無法推行。如今,中國的鋼鐵行業的閒置產能已經是美國鋼鐵產量的兩倍,而鋼鐵、水泥、鋁、玻璃、煤炭、造船、太陽能電池板以及其他很多行業都面臨著類似的需求減退和虧損。

一帶一路被認為是解決產能過剩問題的捷徑,這一點並非秘密。中國的分析人士長期以來一直非常公開地探討一帶一路在這方面的益處。例如,現任外交部副部長何亞非去年曾撰寫過一篇評論文章 ,明確表示要利用一帶一路基礎設施建設消化中國過剩的鋼鐵產能。

目前仍不完全清楚國內的基礎工業產能將在支持一帶一路建設中發揮多大作用。將體積和重量都很大的原材料運往國外所要克服的困難和成本本身就是嚴峻的挑戰。

此外,新近發布的一帶一路行動計劃表示「應努力推動綠色低碳的基礎設施建設」。中國的治污之戰——如果中國政府是認真的,那麼,無論中國企業在國外參與了怎樣的計畫,中國國內的調整即便再艱難,也要繼續進行下去。

不過,一帶一路實際上有很大一部分將著眼於國內。根據規劃,很多大型基礎設施都旨在將中國的邊遠地區與更廣闊的國內和國際市場連接起來。雖然這一規劃在某些方面有其積極意義,但也無異​​於是對重工業的又一次大規模刺激,從而進一步拖延勢在必行的經濟結構轉型。

結構調整

調整國內經濟結構、改變此前以出口加工為主的發展方式將是痛苦的過程。多年人為扶持、信貸推動的增長已經使地方政府的利益、收入來源、就業和產業格局相對固化,而改變這一現狀將會帶來不穩定。削減過剩產能就會涉及減少就業、關閉工廠、停止生產。

對於一個以長遠考慮聞名的國家,社會穩定一直是最重要、最緊迫的優先考慮因素。高層所謂的可以接受經濟增速放緩(「新常態」)的聲明很大程度上不過是預期管理;只要關乎就業穩定,促進經濟仍然是中國領導人心頭的頭等大事。

顯然,經濟增長速度放緩的確影響到就業:中國勞工通訊今年早些時候報導稱,2014年工人罷工和騷亂數量較前一年明顯增加,這與經濟增速放緩有關。

考慮到受僱於出口相關產業、重工業和基礎設施生產行業的龐大人口數量(僅建築行業的就業人口總數就超過3000萬),如何改善出口數據和/或為轉移這些就業崗位、維持就業人口生計爭取寶貴的時間仍然是中國領導人最為關注的問題。

在一帶一路計劃的詳細闡述中,中國實際上明確表示是在為國內消費自然增長爭取時間。由消費引導經濟增長需要較長一段時間才能實現;這方面取得的進展仍然「太少太慢」,不可能在近期為中國經濟提供依托。一帶一路計劃不單純是拖延了問題的解決,可能使其更加惡化。

具體來說,雖然一帶一路可以爭取時間,但其成本將是繼續為低效(高能耗、高污染)的國有企業和公司提供補貼,而這些企業如果在正常的市場環境中早就應該萎縮或者倒閉。

依靠一帶一路政策來解決中國面臨的現實問題就好比是用創可貼或止痛藥來治療一位需要進行手術的病人。然而,即便如此,這個計畫仍有其經濟邏輯可循。一帶一路可以在對整個中國經濟帶來較低風險的情況下利用國內收益低下且不安分的資金。另外,海外需求的確存在。

亞洲開發銀行預計,亞太地區每年基礎設施建設資金缺口達到8000億美元,而中國恰好可以通過亞投行和其他方式彌補這一缺口。不過,要滿足上述資金需求,還有其他風險需要考慮。

低投資回報

首先,一帶一路沿線許多發展中國家都面臨著政治動盪、經濟脆弱的問題。雖然一帶一路計劃可以通過亞投行和其他機制對這些國家予以經濟援助,但資本既不能提供計畫順利進展所需的穩定或者安全保障,也不能保證交易對手會遵守合約承諾。

另外,一帶一路計劃無法左右公眾輿論:在一些政府極易被收買的國家,中國投資甚至成了民眾反對政府的導火索。使用中國員工的中國企業也並非總能受到熱情的歡迎,而中國商品的湧入也可能招致當地人的不滿甚至怨恨。

由於當地人反對、腐敗、監管問題以及法律問題,發展中國家到處可見半途而廢、停滯或者被各種問題所困擾的中國投資案。

第二,到目前為止,大約9成的中國對外投資都是通過政府渠道和國企完成的。由於國企對持有其股份的政府機構負責並享受國家的財政支持,這些中國企業幾乎完全沒有認真評估成本、收益和風險的動機。

這就導致投資收益率低下。比如,中國礦業協會的負責人2013年估計,大約8成的中國礦產企業海外投資和經營項目以失敗告終。中國已經表示,一帶一路將「讓市場發揮決定性作用」。

實際情況是,大型企業和國有企業很可能仍將是一帶一路的最大受益者。一帶一路很可能看上去像是「走出去」政策的激進版。雖然其他國家參與亞投行是一項積極的進步,但到目前為止,並沒有特別有說服力的跡象顯示一帶一路將不同於中國以往的政策和做法。

短視

總體來說,產能過剩當然只是中國眾多經濟和地緣政治動機中的一個,其他因素還包括人民幣國際化、為亟待改革的國際金融體系提供另外的選擇、為中國自身建立更和諧的區域安全和政治環境以及開拓新的航運線路。

對於上述目標,一帶一路計劃或許真的可以非常成功地拓展中國的區域和地緣政治實力。但在直接的經濟實惠方面,一帶一路從削減過生產能的角度來說過於短視,從投資回報角度來看眼光又太過長遠,這還真是頗具諷刺意味。

細節決定成敗,而前方的路依然坎坷。西方世界對中國此舉反響不一,有的支持,有的驚恐,有的則懷疑中國在下一盤很大的棋。然而他們必須認識到,驅動中國走上這條路的不僅是地緣政治的考慮,也有極為嚴重的國內經濟問題。

在中國這邊,過於簡單地將一帶一路視為應對供給和產能過剩的解決方案則掩蓋了進行更深層次改革的需要,以及中國滿足(或者創造)所謂「市場」需求過程中將會遇到的具體風險。