共謀環評制度改革─正常化國家的試煉 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

共謀環評制度改革─正常化國家的試煉

2007年08月11日
作者:李永展(台灣環境資訊協會候補理事、中華民國社區營造學會理事)

環評委員會新任環評委員名單在爭議中出爐,這份備受批評的名單包括7位官方代表、14位學者教授,而過去經常在各項重大開發案環評審查中採取反對立場的環評委員,特別是環保團體所推派的成員,則全數未在名單之列。

此份名單之所以引發各界撻伐,在於環保團體與在野黨一致認為,這是執政的民進黨為了偷渡多項重大開發案採取的搬石頭策略,目的在於使反對力量在環評機制中徹底失去戰場。然儘管抗議批評聲不斷,但最關鍵的問題似乎並不在名單上,因為根據規定,環委組成雖由各單位推薦遴選,但環保署長卻擁有最後決定權,在這種制度設計下,環評委員的組成,端維繫於一人一念之間,也就是說,決定了環保署長其實便決定了環評委員。

無可諱言地,制度設計為執政者開了一個便宜行事的大門,而各屆環委名單的差異,事實上反映的正是歷任環保署長對於其職務的認知。但除了個別認知的差異外,更具關鍵影響的則是環保部門的結構性弱勢。就整個政府組織架構而言,環保署雖然是政府最高的環保主管部門,但從其8個業務單位的權責來看,環保署所扮演的角色僅是環境保護的行政部門而非環境政策的決策機關;而在環保署同為政府部門的一環,且其層級又低於其他部會的情況下,政府的環保部門無力影響乃至於主導環境政策,主導台灣發展運作的經濟部門則迴避面對環境問題,導致台灣的環境問題就在此曖昧混亂的架構下持續惡化。

1987年環保署在民間對環保的殷切期待下,從衛生署獨立出來,然而環保署卻未能就此一肩扛起保護台灣環境的重擔,反而往往淪為大型開發行為的橡皮圖章。因為惟經濟優先的發展邏輯主導國家政策走向,環保署的角色定位在政府層級中,並不被賦予決策的權力,在整個政府體系下,環保署被視為環境的清道夫,至於環境政策該如何擬定,則並不屬於環保署的權責範圍。

而環保署唯一握有的一張王牌—環境影響評估,能否發揮環境把關的功能,則往往須視社會氣氛與客觀條件而定,當環保署的環保立場隨著情勢搖擺,環評的客觀性自然受質疑,而且就算環評能達到最理想的情況,也僅是就個案開發的技術性問題評估其對區域環境的衝擊,對於環境的永續發展則仍缺乏整體性與前瞻性的規劃與整合。

雖然環委名單的爭議僅是結構性困境的表面化,但就民間環保力量的實踐來說,卻是不可放棄的戰場。故此,就長遠的制度設計上,我們主張應將遴選環委的最後決定權從一人手中釋出,而改由受薦者互選產生,而為避免某些勢力的積極運作,可在受薦資格上列明門檻,而使各種力量均有公平競爭、互相說服的機會。此外,環委遴選可以增列委員應僅就其專長領域審查並需提供意見之規定,放寛委員代理限制,但以一次為限,代理人之資格必須是相同領域之專家學者,且未出席之委員亦需提供書面意見,如此可以集思廣義,使環評委員會的功能更能充分發揮。

至於民眾對環評決定的事後監督,目前實施上仍有困難,因此,事前監督的參與程序就愈顯重要。然目前行政機關卻逕將環評法規定應進行的聽證程序,改為不具法律效力的公聽會;更甚者,二階段環境影響報告書審查按理應較一階段的環境影響說明書審查更嚴謹才是,但民眾參與反而較一階段限縮,而且環評委員會無須對民眾提出的意見回應。如此一來,公開說明會就只剩資訊揭露的功能,但民眾在獲得資訊後又沒有可以影響最後審查決定的管道,因此等於逼迫民眾採取抗爭途徑來解決紛爭。

這些現象絕非正常化國家該有的常態,故此,現階段環評制度否決權的設計,或許是一個可以強化改進的著力點,例如透過公民審議會議,提供民眾、專家與行政機關一個溝通並交換意見的平台,不失為可以參考的方向。惟有提供民眾持續的參與途徑,透過長時間的協調溝通,政府與民眾才有可能達成合意。

台灣的環境衝突一直處於高度緊繃的狀態,國家的發展策略隨資本起舞,政府甚至經常透過公權力的運用來保障環境破壞行為,儘管政府部門信誓旦旦,卻無法消解民眾的不信任感,於是在此情況下,環境爭議自然往往藉由力的角逐來決勝負。這樣的發展,導致台灣的環境隨時暴露在不確定的危險之中,更有可能造成經濟發展與環境保護兩敗俱傷的局面。因此,如何創造一個符合「環境正義」與「社會正義」的機制,使環境衝突能透過制度性的解決,是政府部門、企業以及環保團體都無可迴避的問題,而環評委員遴選機制的改革,或許正是其中關鍵的一步。