巴里島路線圖:通往一個約束性框架 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

巴里島路線圖:通往一個約束性框架

2007年12月09日
作者:伊里亞德•迪林格(Pew全球氣候變化中心的國際策略主任)

位在巴里島上的氣候變遷會議中心。圖片來源:David Steve攝新的全球氣候協議將採取何種形式?中國將扮演什麼樣的角色?今年也許是一個關鍵的轉捩點。

「巴里島會議的關鍵問題是,新路線圖是否能夠使各國政府付諸行動,建立一個約束性的多邊承諾。」

在過去數年中,國際社會一直在努力促成各方面有效應對氣候變化,2007年也許會是一個關鍵的轉捩點。從海利根達姆的八國集團首腦會議到悉尼的亞太經合組織峰會,從紐約的聯合國高層會議到華盛頓的主要經濟體會議,突然之間,氣候變化已在全球範圍內被納入重要議程。12月在印尼,這種氣候外交的爆發將達到頂點,其目標是繪出一張巴里島「路線圖」,為達成一項新的全球協定指出一條道路。

這張路線圖應該如何繪製呢?它將引領我們去往何方呢?今年舉行的一連串峰會、對話和部長級會談提出了很多意見,但是總體上並沒有達成一致。甚至,最新的激烈爭論已經暴露出,關於下一步方案各方面已經產生了根本的分歧和尖銳對立的觀點。當政府參與巴里島會議的時候,他們面臨的是一個岔道口,一條路通往永久的解決方案,另一條只能使希望破滅。

巴里島會議的關鍵問題是,新路線圖是否能夠使各國政府付諸行動,建立一個約束性的多邊承諾。《京都議定書》為工業化國家設定了一個約束性排放目標,已經在此方向上邁出了一步。但是《京都議定書》無論在範圍上還是在時間上都是有限的:美國和澳大利亞沒有簽署,其目標只包括全球三分之一的排放;並且它將於2012年期滿。只有使世界的主要經濟體都做出一定形式的承諾,下一階段遏制氣候變化的努力才會有效。

布希政府支持另一種觀點,避開國際承諾。在此觀點中,各國可以在減少全球排放問題上達成一致,建立一個「雄心勃勃」的長期目標。但是,每個國家將獨立決定自己對實現這個共同目標所做出的貢獻。這將不存在約束性的國際承諾。正因如此,這種方法不能為完成該任務而起到充分作用。

為什麼國際承諾是必須的呢?因為如果沒有國際承諾,各國就無法確信其他國家是否對全球努力做出了應有的那份貢獻。而且沒有這種信任,他們就不會實施這種政策並進行必要的投資來建立低碳經濟。應對氣候變化要付出一定的代價。從長遠觀點來看,減少氣候變化的影響所帶來的利益將遠遠超過這些代價。但是短期內,政府、企業和個人將更願意承擔這些代價,如果他們知道對方——和他們的競爭者——也在承擔這些的話。

然而,雖然所有的主要經濟體都需要做出約束性承諾,但是他們不需要採用相同的形式。世界主要經濟體之間存在著巨大的差異。他們的人均排放量相差14倍,而人均收入相差18倍。各國採取不同的政策有效地應對氣候變化,其方式與其它的國家優先權一致,國與國之間的政策種類也不同。2012年以後的氣候框架必須適應不同國家的情況和策略。為了實現廣泛的參與,它必須允許各國可以採取不同方式的承諾。

《京都議定書》的方法——整體經濟排放目標加上排放貿易——應該作為氣候框架的核心元素而保留下來。但不是所有的國家都準備接受整體經濟目標。中國、印度和其他新興經濟體害怕這個約束性目標會把他們限制在特定的排放水準上而不考慮其經濟後果,這樣會過度限制他們的發展。從技術角度上講,整體經濟目標對一些國家來說也是無法實現的:接受一個約束性目標,一個國家必須能夠獲得其目前排放量可靠資料,並規劃其未來排放,現在幾乎沒有一個發展中國家有能力做得到。

因此,還需要有其他的解決方法。一個可行的選擇是基於政策的承諾。在此方法中,一個國家將承諾採取國家政策或一系列政策以緩和或減少其排放,而不被整體經濟排放限制所約束。這就允許了各國在做出承諾時可以根據自己的特殊情況量體裁衣,並與其主要經濟或發展目標相一致。例如,像中國這樣的國家可以承諾全面實施其現有的能效目標、可再生能源目標和汽車燃料經濟標準。熱帶雨林國家可以承諾減少森林砍伐。這種承諾應該是可信的、有約束性的,並有相應的機制保證其能夠得到密切監督和執行。作為一種對實施的激勵,各國被授予可交易的排放額度,以獎勵其達到或超過政策承諾。

2012年以後的氣候框架的另一個潛在元素是行業協議,各國政府共同承諾一系列目標、標準、或其他尺度,在一個給定的行業中減少排放。這種協議不但包括發達國家也包括發展中國家,特別是對後者來說,這種協議為經濟承諾提供了一個實際的替代選擇。在進行全球貿易的能源密集型工業中——該行業最容易受到碳限制的潛在競爭力影響——行業協議能夠確保一個更公平的競技場,從而幫助解決這種擔心。

2012年以後的氣候框架也可以包括對技術合作的承諾,不但能加速「突破」技術的發展,例如碳捕獲和碳存儲,還能通過解決金融、知識產權和其他阻止技術流向發展中國家的問題,確保技術得到更廣泛地應用。最終,後2012框架必須在幫助窮人、脆弱國家適應氣候變化的影響方面考慮得更多。優先考慮的問題包括,幫助各國發展全面的國家適應策略、並為最窮困和最脆弱的國家提供可靠的幫助,使其可以應對最緊迫的實施需要。

雖然2012年後的氣候框架應對氣候變化的努力必須允許各種各樣的方法,但關鍵是它們能夠被整合到一個共同的框架中來。如果各國獨立決定其如何貢獻,其合力充其量可能也不會太大。通過聯合行動、以及進行一攬子談判,各國做出的努力可能會更上一層樓。目標應該是達成一項綜合協定,有足夠的柔性以容納各種各樣的承諾,有足夠的交互性以實現強有力的、可持續的努力。

為實現這個目標,巴里島會議將繪出什麼樣的路線圖呢?至少在名義上,談判已經在《京都議定書》的約束下進行了。2005年在蒙特利爾,《京都議定書》的簽訂國舉行了一次會談,以立下後2012年時期的新承諾。但是這些談判只考慮了這些已經在《京都議定書》下制定了目標的國家的承諾。政治現實是,如果沒有得到美國和主要新興經濟體的某些形式的承諾,這些國家中幾乎沒有任何一個國家會準備承擔約束性的後2012承諾。換句話說,《京都議定書》在蒙特利爾確定的方針把自己引向了一條死胡同。巴里島路線圖必須提供一個新的方向。

巴里島會議需要的是做出一項決議,在1992年的《聯合國氣候變化框架公約》下進行談判(《京都議定書》是其附加協議)。《公約》包括所有《京都議定書》的締約國以及美國、澳大利亞和其他國家。這些會談應該平行於或包含《京都議定書》的會談,目標是通過一攬子交易,在《公約》和《議定書》下建立新的承諾。那麼,巴里島路線圖應該在《公約》的領導下,並與《議定書》所約束的新的承諾相呼應,為建立新的激勵和承諾制定一個過程和時間表,形成一個全面的後2012框架。

巴里島會議描繪出的這一路線圖的前景,首先依賴於美國是否願意參與會談並做出承諾。只有美國參與進來,中國、印度和其他新興經濟體才會接受承諾的理念。然而,如果明確的目標是要美國做出承諾,那麼要布希政府認可這樣一張路線圖似乎非常不現實。所以,開展正式談判不太可能。可能最容易被接受的結果是,雖然其本身不是一個談判,一旦政治上允許,一個新的公約過程有潛力成為一個實際的談判。

拋開巴里島會議和布希政府,遙望未來,前景一片光明。在美國,支持強制實行溫室氣體排放限制的政治動力越來越強大。議會正在為建立強制性的配額貿易系統而認真努力著,該系統有望在2010年得到實施。一旦美國解決了其國內問題,它就會知道應該對國際社會做出什麼承諾,同時,也將擁有強大的動力來幫助建立一個範圍廣闊的、有效的後2012框架。氣候變化的全球政治將被徹底改變,屆時一系列新的多邊承諾將會實現。

今天,站在岔路口上,一些政府也許不會沿著承諾的道路前進。但是他們必須要抵制一種錯覺,即另一條沒有承諾的道路能夠帶來一個雄心勃勃的、持續的全球努力。就目前而言,寧可留在十字路口,也不要選擇錯誤的路線。

 

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◎本文轉載自「中外對話」網站,原發表日期2007年12月03日。

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