2008前瞻:污水下水道BOT 為國家建設及環境永續而努力 | 環境資訊中心

2008前瞻:污水下水道BOT 為國家建設及環境永續而努力

2008年01月03日
作者:李建賢(內政部營建署下水道工程處處長)

本文除了重點說明過去污水下水道BOT計畫推動經過及未來發展方向,也因污水下水道BOT僅是台灣辦理污水下水道建設的選項之一,必須擴大來說,所有污水下水道建設的目標,都要與永續發展的思考作連結,以建立環境永續利用為最終目標。

依據2007年瑞士洛桑管理學院國家競爭力評估報告(IMD world competitiveness yearbook,2007)顯示,2006年台灣的國家競爭力在55個參加評比國家中名列18名,在亞洲13個國家中名列第5名,對於個人平均國民生產毛額(GDP)15548美元的國家而言,台灣的表現勉強擠進前段班。但台灣在國家競爭力的評比指標中,與總排名不成比例的項目,當屬表徵國家形象及環境污染程度的污水下水道普及率。由IMD所統計2004年台灣地區污水下水道普及率僅12.4%,為參與此項評比中的最後一名,遠落後於鄰近國家、地區之印尼(普及率78%)、韓國(普及率78%)、香港(普及率72.4%)、日本(普及率64%)。即使以2007年11月的統計資料來看,台灣也僅以17.2%污水下水道普及率略高於菲律賓的8%。

污水下水道建設不僅僅是基礎公共建設,同時也是環保設施之一,但污水下水道也是投資非常龐大的建設計畫,以鄰近的日本(人口約1.27億人)為例,自1963年迄2006年止,日本總計累積投入新台幣22兆1122億元,將普及率由6%提升至70.1%,平均每年約完成1.43%的下水道建設普及率。過去20年以來,台灣也一直以日本為模範,由公部門編列預算來辦理,從建設成果來看,自2000年迄2007年止,下水道普及率自7.2%提高至17.2%,平均每年約1.43%,但是對於台灣民眾來講,這樣的建設進度應該是不滿意的。

我們來看韓國(人口約1.27億人)是如何做的,自1992年至2005年,韓國將普及率由38.8%提高至81.4%,整整翻了一倍。當然韓國也投入大量的建設經費,從1999年到2005年短短6年,總共投入新台幣5473億元,其中部份是採用引進民間資金來進行的,也就是我們俗稱的BOT方式。

從經建會的報告中指出,韓國污水下水道普及率快速提升的關鍵因素有二:一是自2000年起,將酒稅的46%撥給污水下水道建設;二是引進民間資金投資於污水下水道建設。因此,台灣在2003年底行政院所通過為期6年的第三期污水下水道建設計畫中,已明訂除了由政府編列預算來投資建設之外,採用促參方式(BOT)來辦理亦是選項之一,希望能夠加速推動污水下水道建設進度。

促參計畫構想及財源規劃原則

污水下水道促參計畫的機制設計上,除了工程規劃必須跳脫原有政府自辦的傳統觀念,財務模式的建構,亦必須有足夠誘因吸引民間資金投入,以降低政府初期財政負擔,並加速提升污水下水道普及率,此為整個促參計畫核心議題。

促參計畫的主要架構係建立在政府與民間機構的夥伴關係,先由民間機構投資基礎公共建設,再由政府及使用者(用戶)分年給付費用予民間機構。政府將污水下水道系統之建設及營運,於特許期間內完全委託民間機構辦理,並以購買「污水處理」服務的方式給付污水處理費予民間機構。

計畫由政府全期整體規劃,民間機構分期投入建設,以加速提昇用戶接管普及率為計畫主要目標。事實上,污水下水道建設為基礎公共建設,原採用政府自辦之建設費亦均由政府負擔,且須於工程完工後結算,不過在促參機制下,為顧及政府財務負擔,乃以分年付款概念,由政府依建設成果,分年攤提污水處理費予特許公司;亦即,無論政府自辦或在促參財務規劃機制下,建設目標及原則是一致的,但是在促參機制下,為鼓勵地方政府積極推動污水下水道建設,中央對地方政府之補助範圍、額度及承諾年限,較政府自辦更為擴大。換言之,原本下水道建設係地方自治事項之一,中央政府現在以國家的力量來支持與推動這項計畫。

推動阻礙及重新評估

依據上述財務規劃原則,各縣市政府自2003年起陸續委託辦理先期規劃作業,並報請行政院核定補助經費後公告招商,惟在2005年底時,因當時社會大眾對於BOT有非常不好的印象,連帶使得污水下水道促參計畫的預算遭到立法院凍結,無法繼續公告招商,整個計畫於2006及2007上半年間幾乎停滯不前。

為說服產官學各界之疑慮,下水道中央主管機關內政部營建署乃重新針對原已擬訂之36處污水下水道BOT計畫,篩選出投資效益較高且縣市政府具辦理意願之系統共14處,優先推動辦理污水下水道促參計畫,並由內政部主動向中央民意機構說明。

但事實上,從財團法人國家政策研究基金會於2006年12月所提出的研究報告「污水下水道系統以BOT方式興建之研析」一文中,亦明白指出「污水下水道系統以BOT方式招商方式辦理,……對於下水道建設率相對落後的我國,不但可加速建設進度,提升公共污水下水道普及率、改善河川及海域污染狀況,還可帶動相關環工、土木、機電產業與金融經濟產業的發展,……附加的效益是,政府不必擔心短期的巨大財政支出,只需做好BOT廠商履約的監督管理及償債基金的規劃即可。……污水下水道系統建設與BOT的超聯結,是一項觀念與作法上的突破,推出之始,章法難免有疏漏;但不應該被視為弊案淵藪。反而是應該集思廣益,努力構思最有效益的運作方式,杜絕流弊,並督促中央主管機關落實推動建設,務期在規劃期程內有效達成既定的建設目標,以提昇我國的環境品質。」

由於各方對於污水下水道促參計畫的重新思考及冷靜評估之後,於今年(2007)年6月15日終於再獲立法院審議通過,並同意採自辦及促參雙軌推動、加速辦理,爰此,促參計畫再次持續公告招商。

契機與挑戰

政府部門雖看到了台灣地區污水處理率偏低,是代表國家競爭力的落後及國家形象及環境污染程度的表徵,也提出了以BOT方式引入民間資金、活力及創意的解決對策,無外乎就是要創造政府、人民及廠商三贏的目標。

且自立法院審議通過同意採促參方式辦理污水下水道推動計畫迄今(2007年12月),總計公告招商5個系統中的苗栗竹南頭份案、桃園埔頂案及嘉義太保案均陸續流標,究其原因,除了市場上廠商對於投資污水下水道促參計畫似仍有疑慮、信心不足之外,最大因素在於這兩年期間下水道工程的營建物價變動太大,依第三期計畫於兩年前可以順利招商成功的促參案件,由於原物料價格飆升太快,計畫的預算單價已無法吸引廠商進場投資,對於原本可以積極推動的污水下水道計畫造成延宕,殊為可惜。

但是,有別於以往,下水道建設已獲得立法院及行政院雙雙大力支持,因此持續努力推動應該是責無旁貸。除了編列公務預算辦理之外,促參計畫實質內容的修正及檢討亦會在了解市場機制下,重新評估後啟動,採取「公辦促參,兩軌並行」方式來辦理,希望獲得各界更多的關心及注意。

在此同時,宜思考下水道的建設方向與環境永續利用的結合,依下水道法明文規定「為促進都市計畫地區及指定地區下水道之建設與管理,以保護水域水質,特制定本法」,水污染防治法第十二條亦說明「污水下水道建設與污水處理設施,應符合水污染防治政策之需要」。因此,在積極追求下水道普及率快速提昇之外,建議亦應思考在環境保護的積極作為下,深入瞭解世界各國是如何看待下水道建設的功能及角色,在與國際接軌之後,有效結合國內各方面的資源及力量,共同為國家建設及環境永續利用的目標而努力。

 

汙水下水道BOT的精神為何?廠商投資的面向是什麼?如無誘因,廠商為何要投資?

李建賢:BOT的精神是政府的公共建設開放讓廠商投資,廠商從提供服務的過程將利潤回收。下水道BOT是採另一種方式,政府的角色是管制廠商的利潤,經財務試算,廠商若拿100億元出來,有可能獲利10%。如此推估出一度水要向民眾收35元,這種結果大家沒有辦法接受,民眾使用的自來水必須一度水加收10元。

下水道是基礎建設,本來政府就應建設讓民眾使用。廠商要向接管使用者收35元時,政府的機制是希望落實使用者付費,若有接下水道的地方,使用者必須付費,比照台北市作法每度水多付5塊錢。不足的部分,中央和地方政府編列預算補貼每位使用者30元,廠商仍能收到35元的費率,而民眾則負擔減輕。政府義無反顧要推動下水道街管率,不過政府不希望因為接下水道,而造成民眾額外的負擔。

下水道推動與水污染防制費有個重要的觀點,若水污費沒有徵收的話,接管的民眾必須每月繳下水道使用費,但沒接下水道的地方,民眾可以排放污水,卻不需要付費,使得下水道使用變成懲罰性的負擔。未來希望與環保署溝通,不管採用何種方式,下水道與水污費需同時開徵,希望民眾可以選擇污染者付費,或使用者付費。