台灣面臨氣候變遷議題的努力(上)國家政策 | 環境資訊中心

台灣面臨氣候變遷議題的努力(上)國家政策

2008年12月24日
作者:柳中明(國立臺灣大學全球變遷研究中心)

全球氣候變遷將為人類生活帶來何等影響?從下方圖一中,我們可以可清楚看到氣候變遷由溫室氣體濃度上升所造成;目前科學家觀察到的氣候變化,包括氣溫上升、暴雨頻繁、海平面上升等現象,這些氣候變遷帶來的衝擊,包括熱浪、乾旱、異常氣象、土石流、洪災、暴潮、國土流失、海水酸化、空氣品質惡化、海溫上升等,影響層面則涵蓋氣候、防災、生態系統、農林漁牧業等。這些主要衝擊,不僅將使全球動植物的生存受到威脅,人類社會的基本結構,也將因應氣候變遷帶來的衝擊而產生變化。

在此全球暖化速率加遽之際,各國政府及全球學術、NGO組織乃至企業、民間,無不卯足心力,試圖以種種努力,來減緩全球暖化趨勢。而台灣面對此氣候變遷的挑戰,做了哪些因應,未來又該如何謀求人民生活安全及國家永續發展的機會呢?

氣候變遷衝擊影響層面與16個調適行動之議題,其中社會經濟、特殊族群、產業革新、國土及區域、教育與宣導等,屬跨議題調適之共通課題。
圖一:氣候變遷衝擊影響層面與16個調適行動之議題,
其中社會經濟、特殊族群、產業革新、國土及區域、教育與宣導等,屬跨議題調適之共通課題。
我國燃料燃燒CO2總排放與人均排放趨勢圖(工研院環境與資源所提供)
圖二:我國燃料燃燒CO2總排放與人均排放趨勢圖(工研院環境與資源所提供)

我國在二氧化碳排放減量的努力

1990年,我國的二氧化碳總排放量為111百萬公噸,至2006年成長至265百萬公噸(見圖二),年平均成長率5.62%。同時,2006年每人平均排放量約11.66公噸CO2,年平均成長率為4.85%。

依據國際能源總署資料顯示,我國CO2排放量占全球排放總量的0.96%,約為韓國的五分之三、日本的五分之一,全球排名第22位;但每人平均排放量為11.41公噸,略高於日本、韓國及OECD平均值,全球排名第16位。設若將總排放量除以全年國內生產毛額(GDP),可以得到每創造單位台幣GDP所排放之CO2量,在1990年為0.025公斤,到2006年約為0.023公斤,年平均成長率為-0.57%,看來是在減少,也即是愈來愈有效率,但其實變化緩慢,需更努力改善之。

那麼自2005年京都議定書正式生效以來,我國面對全球抑制溫室氣體排放的趨勢,到底作了些什麼努力?大致是開了全國能源會議、永續發展會議,並提出「溫室氣體減量法」、「再生能源條例」等,同時環保署、工業局也推動企業排放量估算與志願減量等。2008年馬總統上任,提出「永續能源政策綱領」,期望全國二氧化碳排放減量,於2016年至2020年間回到2008年排放量,再於2025年回到2000年排放量。這是多年來,政府首度以白紙黑字作出減量承諾,至於是否能達成,當然是要等多年後才能確定。

2008年全球金融海嘯,我國第三季起呈現經濟負成長,各工廠開工率顯著下降,預期全國溫室氣體排放量也當比過去下降。這可能印證了過去個人所言:在全國不作大幅調整下,僅有經濟衰退,才可能使我們二氧化碳排放量下降。這是很悲哀的預期,但這也是莫可奈何的事實。關鍵就是:我國的產業結構仍屬於能源效率低者,要經濟成長就需倚賴能源消耗成長,所以就算是大幅提高核能發電,只要是在追求經濟成長的前提下,二氧化碳排放總量就將無法抑制下來。

值得注意的是:國內的能源經濟專家,深信提高國內能源價格就將抑制國內經濟成長,所以我國數十年來,堅持以低化石燃料關稅、低電價、低水價等,協助企業抑制成本,而致高耗能、高耗資源、高生產、低效益產業成為我國的產業主流。這已形成一種惡性循環。大投資、大生產、高耗能、低效益,若不進行一次大規模的調整,根本就不可能改變為先進國的高效益、低耗能產業結構。所以未來唯一能使得我國二氧化碳排放下降的有效策略,就將是經濟衰退。

至於眾所矚目的「溫室氣體減量法」,是否真能在不進行產業結構巨幅改變下,而得產生溫室氣體減量成效,則只有待其生效後,拭目以待了!

我國的氣候變遷調適策略

全球有些低地島國正為海平面上升、國土消失的問題所苦。圖片來源:綠色和平全球氣候變遷已是進行式,在2003年歐洲熱浪死亡近五萬人與2005年卡崔娜颶風摧毀紐奧爾良市後,世界各主要先進國家已將適應氣候變遷衝擊,列為國家未來百年之安全防衛課題。在我國,現階段各部門對於氣候變遷的認知與調適態度,尚乏共識基礎。但是,在2008年夏季卡玫基颱風於台中造成破記錄降雨,以及各地嚴重災情之後,無論是政府與民間都體認到氣候變遷的發展趨勢,已無法改變,如何適應未來無法精確預知的氣候變遷衝擊,還需政府領導規劃。

依據IPCC第四次評估報告對於氣候變調適(adaptation)的定義為:任何調整,在自然或人為系統中,以因應實際或預期的氣候變化或其影響,其將減緩傷害或尋找有利的機會。原則上,溫室氣體減量與氣候變遷調適均需重視,前者成效影響國家經濟發展,後者成效影響國家安全,二者均無法忽略。

國際方面,美國加州在「全球暖化對策法」中明定州政府當承擔氣候適應之責任,英國政府則早於1997年就成立「適應氣候變化計畫」辦公室,更在近期於國會討論「氣候變遷法案」,明確要求政府定期評估氣候變遷對英國的威脅,更要求行政部門定期向國會報告其適應行動計畫成效。荷蘭則於近期確認「國家空間策略」,將氣候變遷導致之海水位上升認定為重要的國家發展威脅,所以進行國土重規劃與資源重配置,更提出「兩百年水防衛計畫」。

我國方面,政府應當先發佈「氣候變遷白皮書」,承認氣候變遷的事實與趨勢。其次,應提出「我國氣候變遷綱要計畫」,期望達成保育生態環境,確保永續國土;降低災害衝擊,保障生命安全;善用變遷契機,推動產業革新等目標,其中氣候變遷非僅具負面影響,尚應重視與開發其正面效應。同時,應考量以下原則,規劃氣候變遷調適行動。這些原則分別為:

(1)重視衝擊評估,釐清自然與人為影響,強調國際接軌。
(2)設定未來情境,提出國家百年社經願景與氣候變遷趨勢。
(3)行動與研究並進,行政與科研人員雙向溝通,不忽略理論,但更重視實踐。
(4)全面加強監測與預警,務必降低突然氣象災難之損失。
(5)進行風險容忍度之界定,辨識脆弱地區、產業、族群等。
(6)跨部會合作,全面檢討國土利用,進行國土復育。
(7)強化科技新知,發展氣候變遷趨勢產業。
(8)加強全民教育,促進社區參與,共同營造氣候防護環境等。

氣候變遷將全面影響人民生活、經濟發展和國土完整,因此我國因應氣候變遷衝擊所採取的行動,包括的議題也需有全面性的考量,如:(1)氣候變遷研究;(2)農糧安全及農地利用;(3)森林保育與國土保安;(4)漁業資源管理;(5)畜牧業管理;(6)河川洪氾與都市水災;(7)水資源與流域治理;(8)臨海地區與海岸管理;(9)坡地災害防治;(10)生態系統保育;(11)公共衛生防疫體系等。這些議題的因應,非單一部會可以處理,需跨部會協調合作,以及全民教育宣導協助,更且非僅是負面議題因應,尚包括正面產業發展,與社會經濟衝擊調整,所以包括具綜合性的四項議題:(12)社會經濟;(13)特殊族群;(14)產業革新;(15)國土及區域;(16)教育與宣導等(詳見圖一)。

建議未來六年內,政府應規劃百億等級的行動計畫,啟動未來百年的調適工程。爾後,則應訂定國家氣候安全法,將氣候變遷的調適納入法律中,永續規範政府在各項相關計畫中,都考量氣候變遷的衝擊影響,提出具合理長期效益的建設,才能真正永續台灣。

※ 本文與農委會林務局合作刊登