危機或契機:72災後的國土規劃 | 環境資訊中心

危機或契機:72災後的國土規劃

2004年07月26日
作者:廖本全(台北大學地政系助教)

大約200萬年前,中央山脈自太平洋出水,而後抬升、崩塌,復又抬升、崩塌……,脆弱地體開啟島嶼基業,復藉冰河召喚生界遷徙並提供生物演化的舞台,成就福爾摩沙高豐富度、高歧異度且相對穩定的綠色傳奇。自荷蘭、清朝、日本迄國府統治,百年開發,從平原稻作到溫帶雨林伐樟取腦,再到中海拔霧林帶檜木開發史;繼之,茶樹、檳榔、高冷蔬菜、高山水果等農業,乃至林業造林等,台灣原始森林徹底轉為溫帶農園。其後,公路上山、採礦上山、別墅小木屋上山、高爾夫 18洞上山、宗教寺廟上山,萬千工程上山「造災」,台灣山林自2500公尺以下,近無完整國度。復次,新世紀新政府舊思維,剝奪土地自我療傷的全民造林、披著生態糖衣的工程工法、假生態之名的消費生態旅遊,在政府和全民拚經濟下全面攻克台灣島。

生態體檢三大面向

東台灣,1989年銅門災變、1990年紅葉災變,生態災難初試啼聲;1996年賀伯災變、1997年瑞伯成災,復以1999年921大震,台灣生態浩劫猶如骨牌,全面啟動;2000年象神釀災、2001年桃芝、納莉肆虐、2003年SARS疫情直撲;2004年7月2日,敏督利挾帶旺盛西南氣流,台灣島中央山系偏西,自苗栗(卓蘭)、台中(和平)、南投(仁愛、信義)、嘉義(阿里山)以迄高雄(桃源),盡入劫境。2005年及其後,一切待續……

從綠色傳奇的「福爾摩沙」到生態災難的「國在山河破」,對自然生界而言,百萬年大化神蹟同百年崩解奇觀,天菁地華同天災地變,不過都是「自然而然」罷了;然而,對人類來說,原以為只出賣子孫世代,卻萬萬料想不到生界解體成災和自食果報之速。災難當下,政府、媒體、全民有曰「天災」,或曰「人禍」,諉過卸責之間,無人肯智慧承認「天人合一」。災難之後,不願給予土地生界時間來自然療傷,卻給足自己時間來遺忘。因此,生界的還我土地運動一揭開序幕,戲碼必然不斷重演,才能提醒人類的善忘根性。

72災後,國土規劃成為萬夫所指,以為國土規劃的調整與立法即是維生系統復原的威而剛,是濫墾、濫伐、濫建的搖頭丸,是全民去惡趨福的萬靈丹。事實上,國土規劃應該是一套涵蓋價值觀念、法令制度以及行動實踐、管理執行的結構性社會體制,因此,其調整變革也必須含括整體社會思維、觀念和價值的扭轉,再落實為國土規劃的徹底檢討,以及政府管理的執行與實踐。

一、 全民思維的轉化

台灣自日治起搭接上現代化的軌道,戰後又納入現代化資本主義體系中(以美、日為代表),吸納了西方資本主義「人本中心」的價值,形塑以經濟發展成長為導向的直線型現代化觀念,據此框架了國土、鄉村與都市的發展型態。因之,國土規劃乃成為國家經濟發展計畫的一環,並被賦予提供和協助經濟成長、排除經濟發展的障礙、解決經濟建設所帶來的問題等功能,故國土規劃大計是由行政院經濟建設委員會掌理主管。據此,歷來台灣的國土規劃體制,雖然依循西方社會思想與規劃思潮的更替而演變,並且提出新的計畫目標,例如1995年的「國土綜合開發計畫」中即已宣示「永續發展」的理念,並且將「維護環境生態」列為規劃總目標之首。然而,整體價值思維未曾轉化,「永續發展」只能當作政策化妝品,歷近10年而不見具體落實之詳細內容與作為,而「環境生態」亦永遠是與經濟發展衝突的犧牲品,國土放領、核四、蘇花高、湖山水庫、雲林大湖、吉洋人工湖、高山纜車等經建案皆只是近例,難以盡數。

隨潮而流的口號絕對只是浮光掠影或是造災之源,此可見諸全民造林、生態工法、生態旅遊等之實際操作。而一個社會價值內涵的形成,應該是誠實面對事實與經驗後的自我省察,轉化為對地體母土本質的瞭解,並內化為生活與生命的價值和意義。因此,這一代台灣人必須真誠面對自己的善與惡、是與非、對與錯,深刻瞭解這片島嶼裡天、地、神、人的時空歷史價值與意義,醞釀和開創「以生態為中心」的土地認同和自然倫理。生命態度決定生活方式,智慧、遠見、格局雖非一蹴可及,價值與情操卻決定未來。否則,正如同72災後所謂傳統工法取代生態工法的爭議,或是經建會張景森副主委所提出的封路建纜車,皆只是舊思維新造災的濫觴。

二、國土規劃的檢討

72災後的媒體口水爭議之間,彷彿誘導全民指向台灣過往沒有國土規劃。

台灣的國土規劃可溯自1964年由聯合國發展方案(UNDP)補助,美國專家孟森夫婦指導行政院經合會(經建會之前身)都市建設及住宅計畫小組,依經濟理性與效率的計畫思維,展開都會與區域規劃,至1979年行政院核定「臺灣地區綜合開發計畫」,即已完成國家經濟發展的國土計畫體制。而一套包含政策、計畫、法令、行政等體制的國土規劃,不僅是政府格局、遠見的呈顯,以及保障人民生命、提昇人民生活的制度,亦是全民生活價值和態度的總表現,更是這一整個世代台灣人的人地關係與文化的濃縮。因之,雖台灣的國土規劃隨世界趨勢演變而提出不同的理念,然而一方面因經濟成長的意識型態仍主導規劃取向,所以在國土計畫中生態永續即與經濟成長自相殘殺;另一方面國土計畫並無法源依據,致使下位計畫(縣市綜合發展計畫、都市計畫、地方發展建設)不僅無法(或無須)落實,甚至反其道而行,例如具有污染性或破壞性的濱南工業區開發案即位於生態敏感之限制發展區內,然國土綜合開發計畫中小開「但書」之門,容許重大建設突擊生態敏感地區,而地方政府更無視上位計畫之指導原則,可謂上下交相利的開發典型。

國土規劃應該是依據世代價值與理想,並以對國土的全面調查與充分瞭解為基礎,從山林到平地、從水系到海洋、從鄉村到都市進行全盤的土地區劃。屬國土維生的保安和保命地,嚴格規範阻止發展腳步逼近與入侵,而可供經建發展的經濟地,則依環境因素(如地形、地質等)區分發展類別與型態,限制開發程度,並且建立必要的防災機制與進行必須的公共工程。所謂真正的生態工法則應於此境施作,而非無限上綱的處處是治山、防洪、整治、重建工程。過往的國土規劃與現實恰恰與此相反,經濟發展地區早已門戶洞開,而維生保命的脆危土地則處處開小門,容許小利、近利覬覦。

建議政府整合現有的國土自然與人文研究資訊,復透過全面調查徹底瞭解臺灣地體與生態本質,並負責任地公布現況(包括斷層所在、土石流危險區),讓全民經由對土地生界的瞭解,建立世代責任以及社會風險的觀念。再據此重新檢討國土規劃的政策、方向、計畫、法令乃至行政執行,建構一個符合土地倫理、生態價值、世代公義的「生態之國土規劃」。

三、國土管理的執行

最後是行政管理與執行的問題,此涉及二重要層面,一是管理權責劃分不清的問題,二是行政執行落實不力的問題。台灣國土管理機關龐雜重疊、法令繁瑣,以中央單位為例,行政院轄下與國土管理相關的機關,除經建會外尚包括內政部(營建署、地政司)、經濟部(水利署、工業局、礦業司)、財政部(國有財產局)、交通部(觀光局)、農委會(林務局)、原住民委員會等等,1滴小水滴從高山到海洋的旅行,需歷經不同的行政區界和管理單位。因之,從中央的部門之間,到中央與地方之間,管理單位平時爭權、遇事互推卸責,成為定律。稍稍舉例,假日台灣山間處處可見休旅車跨水軋車,林務局風景區停車場搭滿帳棚野炊、歡唱卡拉 OK,國家公園餵食台灣彌猴秀,試問管理何在?

籲請政府善用此機會,儘速整合國家國土管理體制,成立統合國土資源的中央管理機關,並落實對人的活動與行為的管理與執行,至於對土地生界的管理,台灣土地公和地基主從來都沒有懈怠過。

真心祈願,72之災能衝垮百年來的線性發展和成長的思維觀念,淘空當代「人本中心」的存在價值,建立一個具有反思性的「以生態為中心」的價值思考取向。全民、政府和媒體徹底學習去瞭解臺灣本質,亦學習被臺灣的本質所瞭解,才可能發展出基於對土地深層依附的經驗與記憶的自然情操、土地倫理、人文智慧與生命價值,同時也才可能展現出對土地具有深厚關懷與在乎的大地之愛,而這片島嶼的共同體,也才可能得其所的安居。

(本文同步刊登於《荒野快報》151期)

※以上不代表本報立場