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中國復甦道路之辯

2009年11月26日
作者:法薩諾塞裏奧‧霍恩(聯合國開發計畫署UNDP非洲區域局的政策專家)

關於經濟復蘇復甦道路的討論暴露了兩派的分裂:一派主張「重新平衡」,另一派認為就業應該優於綠色事務。

儘管經濟衰退的後果很糟糕,但也不全然是壞事。經濟衰退對環境是有好處的,因為經濟活動與能源消費和環境污染(無論污染發生在自己家還是別人家)密切相關。經濟的停滯也給了人們思考的時間,可以進行有益的自我反省。決策者們在危機中獲得的最珍貴的禮物就是有機會對方針進行根本性的改變。正如拉姆.艾曼紐爾所說的:「你永遠都不會讓一場嚴重危機白白浪費」。

眼前的全球經濟衰退給中國帶來了一個千載難逢的良機,將其經濟因導向一條更加穩定和可持續的道路。很清楚,結構性的不平衡正是目前中國經濟的根本性缺陷,也是其錯綜複雜的社會和環境問題的根源。同樣,當前的危機也呼喚採取反週期刺激政策,發動大量資源,大大推動綠色事業的進展。換句話說,中國的一攬子經濟刺激計畫可以成為一個關鍵的槓桿,推動經濟走上一條更加綠色的軌道。

人們有充分的理由感到樂觀。中國政府因為對全球金融危機做出大膽而迅速的反應而備受讚揚。早在2008年11月,中國就宣佈了有史以來最大的經濟刺激計畫,比其他經濟大國都快。中國政府制定了雄心勃勃的環境目標,並且取得了令人讚歎的進展。今年4月,中國和G20峰會的其他領導人一起,要「以最佳方式使用財政刺激計畫的資金,以達成幫助經濟有活力、可持續且綠色復甦的目標。」

中國的經濟刺激一攬子計畫,單是其規模就非常驚人:已投入的資金多達4億元(5860億美元),相當於中國GDP的15%。與之相伴的是信貸規模的空前擴大:2009年第一季度,銀行貸款增加到5萬億元(7320億美元),幾乎是上年同期的3倍。預計2009年貸款總額約為10萬億元(1.5萬億美元),相當於GDP的40%。

種種跡象表明,中國的經濟拯救計畫非常奏效。宏觀經濟分析表明,截至今年第二季度末,中國經濟已經回到平穩的軌道。世界銀行和國際貨幣基金組織修正了年初對中國經濟增長6.5%的預測,增長值分別提高到7.2%和7.5%。中國的經濟似乎已經走出谷底。

然而,這些初步「成功」的可持續性如何,其代價多大,卻是更難評估的內容。

中國是否會因為當前的危機變得更加綠色,取決於下列幾個因素,其重要性次第增加:(1)經濟刺激計畫中用於環境目標的資金比例;(2)一攬子計畫中不同部分環境效益的綜合情況(換言之,即經濟刺激計畫整體的環境意義);(3)經濟刺激計畫在多大程度上推動經濟整體朝向更具環境可持續性的發展路徑轉換。

然而,從上述三個因素分析,眼前跡象都不容樂觀。

中國的經濟刺激計畫確實帶有顯著的綠色特徵,但是規模太小了。一開始,據說投資總額的9%,共3500億元將用於「生物保護和環境保護」。但是,到今年3月計畫細節公佈的時候,這個數額減少到2,100億元,只占總額的5%。而且,與基礎設施專案資金迅速到位的情況相比,綠色資金到位的速度非常緩慢,到6月只有10%得到落實。

但是,迄今大量刺激計畫資金都被用在能源密集型部門和大型基礎建設專案中,其中有許多是以前由於環境評估沒有過關被推遲甚至叫停的,現在卻因為要挽救經濟而重新上馬。與此類似的是信貸的大量注入:由於中國金融體系「硬接線」的性質,許多新增貸款都流向建築、製造,和基礎設施等高污染行業的國有企業,致使後二者已經產能過剩。

刺激計畫的主要受益者似乎是水泥和鋼鐵企業。對於一個把40%GDP的資金用於基礎建設的國家來說,這毫不奇怪。2009年上半年,中國的原鋼產量達到創紀錄的2.666億噸,主要就是因為在刺激計畫的作用下建設和汽車產業的需求大大增加。

更引人注目的跡象是,在毫無限制的經濟刺激措施中,中國政府已經對環境事務進行了系統性的擱置。環境影響評估的運行被一個快速審批體系所代替,這樣的做法竟然被稱為「綠色通道」,真夠諷刺的。這正是中國政府內部更深層權力轉換的表象。

四年前,引發了「唯環境」派和「唯增長」派之間白熱化的緊張關係,以當時國家環保局長的被迫辭職而告終,今天經濟刺激因素又成了不同觀點和政策計畫針鋒相對的戰場。

這次的情形和上次幾乎完全一樣。

在這場爭論中,一派人認識到目前的增長模式在社會和環境上都是不可持續的,在經濟上是不健康的,主張在對金融危機的反應措施中解決中國經濟根本性的不平衡問題。我將這一派稱為「重新平衡」陣營,其中包括環保部、國家統計局、中國人民銀行,以及許多著名的學術界人士、政策顧問和智囊機構。他們都警告說目前的刺激行動將加劇結構性的不平衡。

另一派人堅持把確保就業放在壓倒一切的優先地位,而要達到這一目標唯一的辦法就是擴大基礎設施建設、扶持製造業和出口,把大量資金投入重污染、重能耗的行業,它們20年來一直是中國經濟增長的源泉。這些人可以被稱為「保八」陣營,因為8%的增長是防止失業增加和社會不穩的最低線,溫家寶總理強調一定要達到。各地方領導、商務部、財政部和國務院都堅決加入了這一陣營。

本來,這場危機應該加強重新平衡陣營的勢力。早在危機發生之前,該陣營就多次對經濟的結構性弱點和缺陷發出警告,這一點非常清楚。經濟極需一個強力的反週期刺激計畫,這提供了一個良機,可以對資源進行空前規模的整合,刺激更加「綠色」的經濟動力和增長新來源。鼓勵綠色創新不僅可以創造「綠領」就業,而且能加強競爭力。這場危機還為擁有巨大外匯儲備的中國提供了以最低價格購買發達國家最先進環境硬體的良機,從而加速產業更新,加強技術能力建設,增加競爭力。

然而,所有跡象都表明日益佔據上風的卻是「保八」陣營。國家環保部似乎再次靠邊站了:6月份,環保部長周生賢對經濟刺激措施中不斷增加的環境風險公開發出警告。而中國政府中曾經最敢於直言的環保鬥士--環保部副部長潘岳被解除了實際執行者的職務,自從危機開始以來,他就從政治視野中消失了。新的負責環境評估的環保部副部長張力軍宣佈大部分刺激計畫中的項目都可以走環保許可的「綠色通道」。

與此同時,財政部長謝旭人已經重申中國將保持現有的危機應對政策。北京大學金融學教授邁克爾·佩蒂斯最近在一篇中寫道:「政策仍然主要掌握在原來那些決策者手中,他們更關心的是短期的就業,而非房地產泡沫或者不平衡增長模式的加劇。」

中國面對全球金融危機大膽而迅速的反應當然應該得到讚揚。但是,就像甘地曾經說的:「如果方向錯誤,越快越糟糕。」可惜的是,中國對危機的反應措施似乎加劇了結構性的失衡,而這正是經濟缺陷和環境弊病的根源。

※ 本文轉載自「中外對話」網站,原發表日期2009年11月17日。
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