誤讀風險評估 無助永續台灣 | 環境資訊中心

誤讀風險評估 無助永續台灣

2009年12月18日
作者:馬康多(綠色公民行動聯盟監事)

他(馬英九)認為,一般來講,「風險小於百萬分之一,通常是認為就沒有風險」。美國絞肉的致病風險最嚴重、最多的風險為百億分之5.7,等於是檳榔、香菸1萬分之1的風險。
──〈馬英九:政府把關,確保進口美牛30月齡以下〉,《中央社》

「站在工業局立場要替企業講話,把六輕當罪犯看待不公平。」「這個結論證據不足、比較噬血。」
──工業局與台塑談雲林縣環保局委託執行之六輕風險評估。

上述幾段文字,伴隨著近期發生的戴奧辛鴨肉污染事件、中科四期廢水爭議等,均揭示「風險評估」在台灣不該只是停留在專家的學術名詞,而是在政治進程以及日常環境治理時,所應回應之概念。

遺憾的是,目前公部門以及企業,卻是將風險評估結果,作為既定政策的護航理由以及污染程度嚴重性的辯解依據,更試圖將各式各樣新增環境風險加以個人化,舉凡將致癌性歸咎至生活習慣(如台塑面對六輕的潛在致癌風險),或將風險與既有個人行為風險的嚴重程度加以比較(如馬英九面對美國牛肉事件)。

更有甚者,台灣相關行政主管機關,探討環境風險與食品風險時,常忽略風險本身的社會性,而僅談評估時的技術層面,這樣均無助藉助風險評估此項工具,落實預警原則。

如何與風險共存?

德國的社會學家貝克(Ulrich Beck)於1986年指出,工業社會的技術經濟發展邏輯與現代化的後果,不僅帶來諸多人為危難與社會不平等,更同時衍生了大量難以預測但卻影響深遠的未知風險,現代社會儼然已成風險社會(Risk Society)。而由於近期全球性的危機形成新的全球互助體,而潛在世界性的公共領域也逐漸成型,風險社會更演變成世界風險社會。將面對的議題,亦從「該如何面對自然的破壞」的提問,轉化成「現代社會如何處理自身製造出來的人為不確定性」。貝克將全球風險社會所面臨的風險分為「富裕驅動」(wealth-driven)的生態危機、與貧窮相關的風險、大規模毀滅性核生化武器的擴散。

環境風險管理的失職

依據美國環保署定義,環境風險意指:「暴露於環境壓力源(stressor)對人體健康或者生態環境產生有害影響的可能性(chance)。」

環境壓力源包含任何會引起環境負面效應的物理、化學或生物因子。而因著環境壓力源的不同,廣義的環境風險包含化學物質風險、工安意外風險、自然災害風險、生物性風險等。而若依暴露受體,則可區分為人體健康風險以及生態風險兩大領域。

台灣雖早已於環境基本法中,明文列出「環境污染者、破壞者應對其所造成之環境危害或環境風險負責」、「各級政府應積極研究、建立環境與健康風險評估制度,採預防及醫療保健措施,降低健康風險,預防及減輕與環境有關之疾病」等規範,但環保署遲至今年方才進行「健康風險評估技術規範」。然而環顧該規範本身在風險評估的技術面既有諸多瑕疵,且更因忽略階層式的風險評估、風險溝通不足、風險與最終決策的關聯性未明確化,無助於環境風險管理的制度化。

忽略階層式風險,無法對症下藥

若欲全盤推估出生態系統、動物與人類,因暴露於技術活動導致環境變化,所產生的負面效應,此時環境風險評估所需之時間與人力將過於龐大,無法適時協助決策。故在此提出一階層式的環境風險評估方法,配合定性式的風險篩選與排序與不確定分析的定量風險評估,以系統性針對主要壓力源所造成的風險加以評估。

先利用風險篩選與排序,可降低無謂的量化工作,以及減少忽視了重要潛在重要風險的可能,此步驟更可協助檢視及說明為何排除某種特定風險。風險篩選主要的準則包括影響程度的鑑定與嚴重性、事件發生的機率、風險的顯著性。可針對此三種準則,參考類似事件的經驗,加以給分。亦可利用專家判斷的方式,進行篩選並加以排序。而「比較性風險評估」(Comparative risk assessment, CRA),即為風險篩選與排序的工具之一。

比較性風險評估的主要目的為,針對不同環境危害,依照風險大小加以排序。一般而言,CRA有兩種主要型態,一是針對特定風險比較(specific risk comparison),另一個則是所謂的方案型比較性風險評估(programmatic comparative risk assessment)。前者指針對因暴露於少數的物質、產品或是活動所導致風險,逐一進行絕對或相對的比較。此類CRA可應用至類似的風險源,如兩種農藥;亦可針對性質迥異的風險源,如同一族群因暴露農藥所導致的致癌風險,以及駕駛機車所產生的意外傷亡風險等。

方案型比較性風險評估,則是試圖於總體尺度下針對不同型態的風險進行比較,通常是為了協助設定管制目標優先順序與預算資源分配。此時風險排序的基準可為相對的風險大小(可以風險最大者為比較基準),或是相對的風險減輕機會(relative risk reduction opportunities),即在可及的技術與資源下可降低的風險多寡。

完善風險溝通,促進公民參與

妥善的風險溝通,使各利益相關人能充分就風險評估的科學性分析結果,以及其他社會性因子,加以討論與瞭解,方能強化風險效益分析的風險減輕措施優選功能。因此風險溝通不僅是單向傳達經由複雜模式運算所得到的環境風險評估結果、告知該採用何種避險方式,更是種互動的程序。從科學性的風險評估,到風險分級標準的制定,乃至最後的監測與稽核,均牽涉風險管理者、風險評估者、專家、利益相關人、一般大眾的參與,藉由雙向的溝通,降低風險事件的危害。

至於何謂好的風險管理?

國際風險治理協會(IRGC)提出以下原則(Renn和Walker,2008):

*清楚陳述與大眾健康及生態相關的人為問題。
*整個決策過程中,有妥善考量其他會因此決策造成影響的利益相關人之觀點。
*人體健康以及生態風險等所擬定的管理策略,是有詳盡的科學分析作為論證基礎。
*決策前已檢視各類的管制與非管制性的風險管理選項。
*以藉由下列方法減少不確定性:立基於最佳可及科學、經濟與技術資訊;考量多重污染源、多介質所造成的多重風險;將風險預防列為優先工作,而非僅試圖控制風險;採用「命令與控制」以外可行的管理方案;反應政治、社會、法規與文化因素;提供製程創新、風險評估與相關研究的誘因。
*能有效、彈性、迅速且獲得利益相關人支持的情況下執行。
*對所關注的風險有顯著的影響。
*當出現與此風險事件有關之重要新資訊時,整個風險管理程序是可被重新修正反應的。

風險導向的公共決策

風險評估之結果,若要回饋至公共決策之中,有三大步驟不可忽略:風險分類、風險-效益分析。

風險分類乃為針對前述風險評估所計算出之風險值,加以評價的過程,為風險管理階段的第一步驟。此階段首要任務為以風險值為基礎,判斷此事件所造成的風險是否為處於可接受的程度,是否需進一步採取風險減輕措施。

以風險可接受度加以分類時,需考量多重風險源、評估的不確定以及充足的風險餘裕量等原則,設定最大可允許風險以及可忽略風險程度。且前述風險的可接受度不可全然僅以科學與工程的角度來制定,亦需同時考量社會、文化與經濟等因子。根據風險可接受度,可將風險分為三類:不可接受之風險、可忽略之風險、需加以減輕之風險。依據前述評估結果,選擇一最佳的風險管理方案。

一般風險管理的選擇有三

  1. 是因環境風險過高,否決此政策或行為;
  2. 為接受此政策或行為帶來的風險;
  3. 為允許此政策或行為,但要求其降低風險。

經過前項階段以界定出某風險事件是否需加以減輕,然而風險減輕措施甚廣,何方案才為最適的減輕措施,則需藉由風險效益分析階段加以優選之。

風險效益分析由於其需考量多面向的準則,亦被視為整體風險管理架構中,最具挑戰性的階段。
依據美國國會科技評估辦公室的建議,需納入風險效益分析的因子如下:

*技術可行性:減輕措施是否為技術可行?
*社會與經濟因子:所需成本為何?是否會影響到就業人口?以及是否需將具高風險暴露之族群遷移?
*倫理與社會價值:待選的減輕措施中,是否會對社會特定族群產生歧視?
*法律與政治因子:法律條文與上位政策的規範。針對此減輕措施,是否有適當的管制、監測以及執行的能力?
*科學面向:評估方法、措施與監測上的不確定性所衍生的問題。此風險是否與致死率與致病率有關?則評估假設為何?

由前述準則可知,風險效益分析階段,將牽涉到風險管理的所有利益相關人,包括各學門的科學家以及政策研擬者以及一般大眾。因此,此階段則需配合妥善的風險溝通,方可達成風險減輕措施的優選。

雙重遲滯型高風險社會

國內已有學者指出台灣因為較晚意識到環境風險此議題,且又有諸多潛在風險源,因此將導致台灣進入遲滯型的風險社會。然而若又因公部門刻意誤讀風險評估此項制度,僅是將其視為另一種環境標準的制度手段,又意欲採用「數據調整」、「資料保密」的干預方式,將使台灣不僅環境風險潛勢甚高,又將因風險減輕措施不當,導致進入雙重遲滯型高風險社會。

※ 本文轉載自苦勞網