19日上午,總統馬英九在「全國工業發展會議」上,首度評論了中科停工案,他以「經濟發展」與「環境保護」為兩個法律要保護的利益、呼籲法院應考慮是否傷及廠商的「信賴利益」;這等於為行政院長吳敦義「停工不停產」、「法院裁定拘束力不及於廠商」的解釋背書。
不是環保和經濟,而是法治和廠商利益的衝突
在此,首先要指出,「環保與經濟衡平」說,是對中科三期判決、裁定的扭曲;在中科案,法院是在其程序上,沒有評估應該評估的事情(如「健康風險評估」),撤銷了環評的結論,並沒有越俎代庖地跳過環評,直接認為中科的開發,對於環保有不利的影響;因此,國內重要公法學者、對環評制度引進台灣有重要影響的學者葉俊榮以「勇敢而盡責地捍衛了環評制度的尊嚴」來形容中科的判決。
這就好像,法律規定,要取得重型機車駕照,需要通過路考,法院只是指出,監理處發給一個沒有經過路考的人駕照,那是違法的,所發給的駕照應該撤銷;如果這個人真的曾經通過路考,或者法律修改了,取得駕照不需要經過路考,那麼法院即使認為發駕照給這個人,將對交通安全造成多大的危害,也都無緣置喙。
如果在中科判決的執行上,真的有所謂的「衝突」的話,那就是「法治」與「廠商利益」之間的衝突。也就是說,馬、吳是在兩者之間選擇了後者;行政部門公然抗拒法院判決、視制度如無物,馬英九的這番話,已正式宣告他最愛掛在嘴邊「依法行政」的破產。行政部門早在2008年已知道判決的結果,如果當時就尊重法院,繼續走完程序,到今天,環評大概也早已過關,法院也沒有話說,但是造成傷害持續擴大,這與環保署及中科管理局和然對抗司法的態度有關,正如8月 18日,中國時報社論所指出的,環保署長沈世宏責任重大,在此也不多作贅言。
我們更進一步思考,環評制度是在開發案對於環境遭成的衝擊上的評估、調整,甚至否決;但當我們要決定是否接受某一個開發案的時候,所需考慮的,難道只有環境問題而已嗎?
環評做不到的事情太多了
有的時候,是工業區開發背後所隱藏的土地、營建利益,而不是工業區的開發本身。中科三期,友達號稱造成重大損失,而我們也可以看到他們將在中科投產的事實;但,到了竹科竹南基地,群創(新奇美)跳出來說,「目前沒有相關計劃」,也不見得那麼需要這塊地,那麼這個工業區的建設是為了什麼?這種以「工業建設」為幌子的「假開發案」,侵害人權浮濫徵收不說,工業區土地閒置、浪費資源,甚至產生如「龍潭購地案」、「何智輝案」等弊案,人謀不臧;如何評估一個開發案是「真的」?是「必要的」?這個,環評做不到。
而即便是「真的」開發案,那麼它值不值得公共資源的投入?經不經濟?有沒有效率?風險如何?石化、光電產業的廠商強調在國際上對手是如何地投注資源、競爭是如何地激烈,所以必須建廠;那如果開發了,還是無法競爭、或者只有很短期的利益,那麼是不是資源的浪費?有一些產業,好比說石化業上游原料,廠商看到了短期的景氣,搶著進場,但時機是不是還存在呢?
就算我們考慮提供公共資源,給廠商進行開發的公平性問題;這些投入,給這些原本是在全球「自由市場」中的競爭者,提供無本的賭金,這影響了他們在是否下場賭博的判斷,也使得他們的下注更大膽、更無所忌憚,無形中,這提高了廠商的風險,但更重要的是,這些提高了的風險,卻是要由全民來買單,對於這種風險的評估,要被放在哪裡?最起碼,環評做不到。
而更重要的評估是,在我們有限的資源下,到底要發展哪些產業?它們的規模如何?又要在哪些區位上發展?當我們看到,現在的幾個重大高耗能、高污染開發案:彰濱工業區、中科四期、國光石化、二林精機、六輕四期、五期...竟然「不約而同」地選在台灣重要的農業帶、同時也是嚴重地層下陷與缺乏水資源的雲彰地區的時候,難道不會懷疑,這樣的決策到底是經過思慮,或者只是利益交逐所造成的「非理性」的結果?沒有錯,如同政府所不斷強調的,這些都是國家的重大建設,牽涉數兆的投資,牽涉我們未來的發展,但為什麼它們那麼重要,卻沒有任何公共討論的過程?這些難道是環評可以做到的事情嗎?
搬開迷宮的障礙物,才能直指真正的政治論辯
簡言之,環評制度本身的問題是一回事,但如果我們一定要把環評處理不了的事情,都丟到環評去處理,那麼環評制度的問題,就永遠解決不了。我們不假設環評制度中專業的「失能」,但,當它要負擔那麼多與其專業無關的問題時,專業失能就變成一個必然的結局;同樣地,司法制度與「依法行政」也是一樣,它們永遠只能被動地告訴國家不能做什麼,它們不能、也不會告訴國家該做什麼。
而「國家該做什麼事」,不是制度問題、不是法律問題,它剛剛好就是「政治」問題。
馬英九發言的場合,是「全國工業發展會議」,這個會議,每3年召開一次,19、20號開的,已經是第七屆,在2007 年的第六屆會議中,提到了半導體、影像顯示兩個「兆元產業」產值要倍增、提到了「雙石化業體系」的發展,也提到了稅制、土地、水資源、污染總量管制、環評加速...等議題;這些,也構成目前政府政策的主軸。由各產業提出需求,政府回應,才是我們政策的決策模式。
在這裡,馬英九丟出「環境和經濟」、「信賴利益」兩顆煙霧彈,實際上的政治動作,則是向廠商示忠,斬了「法治」來祭旗。政治人物和官僚的花招百出,造就一座讓人眼花撩亂的政治迷宮,而「制度」、「法律」、「專業」...這些都只是被搬到迷宮裡的障礙物,我們只有把它們搬回正確的位置,才能直指我們從未得到過、對未來發展的政治論辯上。
※ 本文轉載自苦勞網