RIO+20的台灣啟示錄(加長版) | 環境資訊中心

RIO+20的台灣啟示錄(加長版)

2012年08月03日
作者:趙家緯(綠色公民行動聯盟理事)

歷經兩年多的籌備,近六個月的密集協商,十年一度的地球高峰會於日前在巴西里約熱內盧落幕。然而無論這場有將近九十國的首長以及四萬人參與的高峰會,是如聯合國秘書長潘基文自稱的『在里約高峰會是成功的』,或是如國際綠色和平執行長Kumi Naidoo所形容的『史詩級的失敗』,但從大會的協商最終文本以及在峰會其中各國與各組織舉辦的週邊會議,均展現出台灣不該忽略的信息。

揚棄唯GDP成長的自由放任市場模式

2008年的全球金融危機以及當前歐債問題導致的財政緊縮,雖導致各國在此次峰會中對於各項財務捐助的承諾,均十分保守。但上述問題,卻也逼使各界於此次峰會過程中,需面對自由放任的經濟發展模式的各項弊病。如由斯德哥爾摩環境研究所發起,由多位諾貝爾獎得主、多國前任元首以及公民團體代表共同簽署的<<里約宣言:我們選擇的未來>>中,既明指需重新檢視當前經濟體中的生產與消費模式,以及要拋棄GDP作為衡量社會福祉的依據。1而聯合國環境規劃署中負責綠色經濟倡議計畫的高階官員,也直指需要強化制度量能,不能放任市場力量對環境產生不良的影響。2甚至連企業也均意識到需將傳統上未能被GDP或產值等衡量方法涵括在內的環境品質以及自然資本,納入其決策考量。因此在會場中,可以看到運動品牌PUMA的總裁直接呼籲各國政府應創造政策工具,讓產品售價可以反應真實的內部與外部成本。此外,近四十個銀行與保險業亦簽署了『自然資本宣言』,承諾要揭露其商業行為對生態系統服務功能的影響,進而將其納入其決策的考量。3

雖然在大會決議文中,僅是保守的提出『我們認識到,為了改善決策的依據,需要有更加廣泛的社會進步程度的衡量指標,作為對國內生產總值的補充,為此,我們要求聯合國統計委員會與聯合國系統相關實體和其他相關組織協商,以現有倡議為基礎,在該領域推出一個工作方案』,但實際上,聯合國發展總署、國際全球環境變遷人文面向計畫」(International Human Dimensions Programme on Global Environment Change)甚至英國威爾斯王子都舉辦了與「超越GDP」的週邊會議,不僅提出的永續人類發展指數、兼容性富裕指數等新興指標,以及新興指標如何與企業永續報告之間加以整合,以創造新的經濟模式。4~6

反觀台灣,在此議題上,僅只於要求主計處仿造OECD的美好生活指數,依樣畫葫蘆式的填寫出台灣的數據,而非掌握到國際上在討論『超越GDP』時,從衡量指標、公共政策決策參考再到企業經營策略規劃上的系統性變革。

「平等」與「兼容」的綠色經濟

除了檢討既有經濟範型的錯誤,創造新的發展路徑亦是此次峰會的重點。而聯合國系統在2008年提出『綠色經濟』概念後,亦將此列為本次峰會的主題之一,以期全球能改以『創造一個可增進人類福祉與社會公平,同時並顯著降低環境風險與生態匱乏性的經濟體』作為發展目標。然在會談協商過程中,在此亦題上,仍落入氣候談判中常見的南北分歧。

南方國家的一開始對綠色經濟的憂慮,是在於其字義中忽略了公平此字樣,而且更憂慮其綠色經濟將會變成北方富國強加於其身上的發展樣板。但在協商文本中,改以「綠色經濟政策」取代「綠色經濟」後,此一歧異已得消解。然在大會於綠色經濟相關文本最後一輪協商過程中,仍然出席G77等南方國家代表離席抗議的狀況。7主要因素是在於其認為在落實機制上,北方富國不願意提出財務扶持以及技術移轉上的承諾。另一方面,許多公民團體對綠色經濟此概念的另一層憂慮,則是自然資源公有財商品化的疑慮。如於聯合國環境規劃署的執行長Achim Steiner 與人民峰會代表的會談過程中,許多公民團體代表均質疑當整個經濟系統仍是由資本主義主導時,綠色經濟只是會變成大企業謀求利益最大化的遮羞布。例如生態服務價值的量化,在資本市場上,就猶如將其貼上售價,進而進入市場交易。因此若無法擺脫資本主義的控制,綠色經濟是不可能達成其消弭貧窮與維持環境品質的目標的。8

因為前述的質疑,在大會決議文中有關於綠色經濟政策擬定原則的建議上,除強調應尊重各國的國情外,更補充了相當多關於綠色經濟應同時達到推動社會公平的要求,如「增進婦女、兒童、青年、殘疾人、小農和自給農、漁民以及中小型企業就業者的福祉,改善窮人和弱勢群體的生計」等。而針對國際間的落差,除強調綠色經濟不可成為貿易壁壘外,亦將納入『採取一切適當措施,幫助縮小發展中國家與發達國家的技術差距,減少發展中國家的技術依賴性』等原則,著眼於國際間的互助合作。 9

若以高峰會進行過程以及最終決議文來檢視台灣關於綠色經濟的發展,則可顯見當前政府自豪的綠能產業的擴張,根本與國際上對於綠色經濟的期待,有極大落差。不論是在國內的相關政策上,毫無思考到其對縮短貧富差距有何貢獻,在各類技術發展上,也僅是複製傳統智慧財產保護的邏輯,強調台灣現有的技術優勢,而非思考這些技術該如何移轉至其他發展中國家,協助其邁向永續發展助益。儼然印證了立基於資本主義思維的綠色經濟,僅是企業利益最大化的遮羞布此類質疑。

化石燃料補貼的移除

若欲推動綠色經濟,其關鍵之處在於是否能將金錢流從剝削環境的經濟活動,引導至可降低環境風險並兼具移除貧窮效果的經濟活動。於此次Rio+20永續高峰會開始之前,大會主辦單位舉辦了“Vote for the future you want”的線上投票,邀請全球民眾票選出其最支持的可推進永續發展的政策建議。而票選結果顯示,環境財稅改革獲得極大的支持。如在推動眾人可享有的永續能源此議題上,採取具體的移除化石燃料補貼的作法,獲得高達66%支持率,為全球民眾認為在此次峰會上,最應達成的政策共識。以外,環境有害補貼的移除以及綠色稅制的推動,亦被票選為最能推動永續消費與生產的政策工具。而針對『藉由推動永續發展以解決經濟與金融危機』此議題上,推動可鼓勵環境保護以及扶助窮人的稅制改革,亦被票選為最應立即採行的政策。10而在會議協商過程中,多個國際環保團體更於推特(twitter)社群網站,發起了淘汰化石燃料補貼的倡議行動(#EndFossilFuelSubsidies)。短短一天之類,就有十萬則推特訊息響應此倡議行動,引起媒體大幅度的關注。11

但卻因加拿大在協商過程的反對,最終於大會決議文之中,就此議題上,僅宣示:「各國再次承諾逐步淘汰有害的、低效的化石燃料補貼,因這種補貼鼓勵浪費性消費,損害永續續發展。我們請其他國家考慮合理調整不具效率的化石燃料補貼,消除扭曲市場的政策,包括調整稅收,逐步取消凡是存在的有害補貼,以反映其環境影響,並使此類政策充分考慮到發展中國家的特殊需求和條件,盡可能減少對其發展的可能不利影響,同時注意保護窮人和受影響社區。」9此舉與諸多公民團體的會前倡議有極大的落差。如歐洲綠色預算聯盟(Green Budget Europe)、歐洲環境局(European Environmental Bureau)等團體,既提出大會決議文中應明定要求各國於2020年淘汰環境有害補貼,特別是化石燃料補貼的訴求。更指出工業國家更應以身作則,承諾推動環境稅制改革,以2020年時,環境稅佔總稅收之比例達到10%為目標。12

國際貨幣基金(International Monetary Fund, IMF) 在此次峰會中亦舉辦了「綠色經濟所需的稅制與補貼改革」(Tax and Subsidy Reform for a Greener Economy)之議程,其邀集了OECD、美洲開發銀行、亞洲開發銀行、國際農糧組織等國際重要財政組織的代表,提出該組織針對推動環境稅制以及移除補貼的分析,並研析該如何落實。13

IMF的代表強調每年四千億以上的化石燃料補貼,造成了環境、財政以及社會分配上的三重損失(Triple loss)。在環境上面,依據IEA的研究,若能移除化石燃料補貼,則可削減全球溫室氣體排放量達5%以上。而面對各方認為化石燃料補貼是有助減輕窮人負擔的論點,但根據IMF的研究,全球的燃料補貼上,有43%是由前四分之一的富有階級所享有,而佔所得分配最後四分之一者,僅享有7%。

OECD的代表則強調環境稅在社會與經濟面上,具有可使經濟成長更具兼容性、協助高債務國家的財政健全以及減少阻礙經濟成長的賦稅等成效。如根據研究,若能已環境稅取代所得稅,則每1%的賦稅額度的轉移,則可增加GDP 0.6%至2.3%。此外,環境稅或是移除化石燃料補貼亦可促進創新的效果,如依據研究指出,再生能源方面的專利數,與石油價格具有正相關性

美洲開發銀行的代表則特就如何制定最適的環境稅率加以探討。其列舉出相關研究指出,若將空氣污染、全球暖化、道路壅塞、噪音、意外等各類外部性都納入計算時,則每一加侖的汽油,其應課徵1.83美元的環境與能源稅。其亦引用學者針對厄瓜多、阿根廷與玻利維亞的研究,說明若能制定可充分反應石化燃料耗用所造成空氣污染、全球暖化的外部成本的環境稅,不僅可大幅削減外部成本,亦有助弭平貧富差距。

針對亞太地區方面,聯合國亞太經濟與社會委員會則於亞太地區綠色低碳增長路徑圖(Low Carbon Green Growth Roadmap for the Asia and the Pacific)中,提出課徵一噸10美元的碳稅的政策倡議。而依據其分析結果,此舉不僅可削減溫室氣體排放量達7.6%,並因其取代消費稅或公司稅,對GDP的影響極微。14

各國際組織所資助的各項研究,均顯示移除化石燃料補貼等環境財政改革,具有環境、經濟與社會上的三重效益。但為何其在政策推行時,遭逢極大阻礙?又該採用哪些措施來克服這些政治阻礙?面對上述問題,國際永續發展研究院(International Institute of Sustainable Development)於Rio+20既舉辦了名為『克服化石燃料補貼改革的政治阻礙』(Breaking Down the Political Barriers to Fossil-Fuel Subsidy Reform)的週邊會議,邀集丹麥氣候部長以及美國自然資源保護委員會(NRDC)與印尼的基礎服務改革研究院(Institute for Essential Services Reform)的代表,共同提出針對各國推動化石燃料補貼改革時的五大建議15:

1.  官方需向全民充分揭露化石燃料補貼流向以及此補貼對環境、社會與財政的影響,並定期報告,檢視其變化趨勢。

2.  化石燃料補貼改革政策,不僅只是價格上的調整,而需提出整體的政策配套,包括補貼移除後的替代方案,這些移除的補貼,將轉移至何種用途。如針對當著手進行汽柴油補貼的移除時,亦須提供諸如公共運輸或是獎勵替代燃料使用的配套方案。

3.  應將社會溝通列為補貼移除政策之一環,而補貼改革需要長時間的溝通,以化解民眾疑慮。

4.  除考量燃料價格的補貼外,亦需將化石燃料使用過程的外部成本納入考量。根據NRDC分析,若將外部成本納入時,實際上全球針對化石燃料提供的補貼,每年是高達一兆以上。

5.  若各國短期間無法達到移除化石燃料補貼,但至少要先停止增加新的補貼。

而若將上述的建議,用於檢驗台灣在今年面臨的油電雙漲之爭議。則可顯見台灣政府在推動油電價格合理化的過程中,因為從未向全民充分揭露化石燃料補貼流向以及此補貼對環境、社會與財政的影響,甚至因為擔心屯貨的影響,均是採用突襲式的漲價,這些舉動均只加深移除化石燃料補貼的障礙。

多重參與的可能

在此次聯合國體系大會上,因為國際政治地位的因素,台灣仍失去正式參與管道。因此中央政府雖派出代表團參與,但僅能參與由環境品質文教基金會舉辦的以森林為主題的週邊會議。但是事實上,在過往兩年高峰會的籌辦過程中,台灣官方其實錯失了更多的實質參與管道。如在徵詢國家提案的過程中,台灣若能就各項議題,擬出國家提案,無論是藉由邦交國的協助,將其納入該國提案建議中,或是其他的方式進行平行發表,均是更有意義的參與。如哥倫比亞就因其國家提案對永續發展目標的著重以及在會議中積極的倡議,被各國視為此次表現出色的國家。16

另一種實質參與方式,則是藉由聯合國爭取自願承諾永續行動的機會,以及潘基文努力引進公私部門的資金承諾,協助推動「人人可享有的永續能源」的倡議計畫之契機,研擬適當提案,展現台灣對於全球永續發展的重視。

此外,若是讓台灣成為永續發展的典範,作為各國的參考案例,甚至彙整台灣相關經驗,藉由跨國訓練課程達到政策學習的效果,均可彰顯台灣的具體貢獻。如在此次高峰會中,當談到超越GDP的衡量方式,各方就會提到不丹,特邀其參與各項相關週邊會議。而談到生態服務功能價值時,則會以哥斯大黎加為正面案例,鼓勵各發展中國家,綠色經濟作為發展途徑是具有可行性的。而德國方面,除了其非核低碳路徑圖,被各國視為綠色典範外,其環境部與經濟合作部更聯手以該國環境稅改的經驗為基礎,規劃跨國訓練課程,推動各國於環境稅改制度的規劃。因此該國於其展館中,展出的並非只是其國內再生能源產業的蓬勃發展,更包括其如何協助越南推動綠色稅改的成果。

除了官方喪失積極參與的機會,此次參與Rio+20的公民團體代表(包括筆者),亦因前置作業籌劃不夠完備,導致錯失此次與各國團體交流運動經驗之良機。舉例而言,台灣在反焚化爐運動上有極佳的成果,足以作為各國借鏡。然而在本次全球反焚化爐行動聯盟(Global Anti-Incinerator Alliance, GAIA)雖於官方會場與人民峰會均有舉辦以零廢棄為主題之週邊會議,但卻因為未事先保持聯繫,導致台灣民間團體並未獲邀參與。17

另一方面,欠缺以亞洲以及國際作為運動視角所衍生的困境,亦在此次表露無疑。如針對綠色經濟議題上,南韓政府的綠色增長計畫,受到各國稱頌。但南韓環境運動聯合會(Korean Federation for Environmental Movement)既特別舉辦一場週邊會議,提出公民團體針對此計畫的批評。而台灣與南韓在發展進程相近,應可仿效南方國家的團體合力提出一份『建立一個公平的綠色經濟』(Building an Equitable Green Economy)一般,提出屬於出口導向的新興工業國的綠色經濟觀點。18

因著欠缺常態性的國際連結以及跨域的運動視角,導致此次公民團體的代表僅能扮演觀察員的角色,被動汲取資訊,而非能主動參與國際永續發展動量的積累。而這些因素,均是各運動團體未來應積極強化之處。

從〈我們希求的未來到〈我們選擇的台灣

世界毀滅的方式,並非是一聲轟然巨響,而是點滴的崩解。雖然此次里約地球高峰會名為〈我們希求的未來〉的決議文,並未能提供足夠的政策工具,修補人類紀的各項環境危機,但至少已經看到動量的凝聚,如國際貨幣基金到亞洲開發銀行都在倡議環境有害補貼的移除,從聯合國到世界銀行都高喊兼容性的綠色經濟發展,而全球頂尖科學家組織更已提出『永續科學』為主題的旗艦學研計畫。面對上述的趨勢跟發展,台灣更要自問自己是否儲備了足夠的轉型能量,以戒掉開發主義至上的癮頭,踏上永續發展的政策路徑。

參考文獻

1.      The Future We Choose: Declaration from the High-level dialogue on Global Sustainability http://www.sei-international.org/rio20/high-level-dialogue-on-global-sustainability

2.      Making it happen: Implementing the principles for a green economy http://www.iied.org/fair-ideas-making-it-happen-implementing-principles-for-green-economy

3.      Natural Capital Declaration http://www.naturalcapitaldeclaration.org/

4.      Inclusive Wealth Report http://www.ihdp.unu.edu/article/iwr/

5.      Accounting for Sustainability http://www.accountingforsustainability.org/

6.      Going beyond GDP, UNDP proposes human development measure of sustainability http://hdr.undp.org/en/mediacentre/press/

7.      Rio+20 Earth summit: walkout at 'green economy' talks http://www.guardian.co.uk/environment/2012/jun/15/rio-earth-summit-walkout-economy

8.      Debate with UN reveals tensions in Green Economy  http://www.youtube.com/watch?v=fkBvTKsBE7o&feature=related

9.      The Future We Want- Outcome Document  http://daccess-ods.un.org/access.nsf/Get?Open&DS=A/66/L.56&Lang=C

10.  Vote for the future you want  http://vote.riodialogues.org/

11.  Activists hail success of Twitter storm against fossil fuel subsidies  http://www.guardian.co.uk/environment/2012/jun/18/twitter-storm-fossil-fuel-subsidies

12.  Demand paper on the role of EFR  http://www.foes.de/pdf/EFR_Rio_Demand_Paper_web_fin.pdf

13.  Presentations for “Tax and Subsidy Reform for a Greener Economy”  http://www.imf.org/external/np/seminars/eng/2012/rio/index.htm

14.  Low Carbon Green Growth Roadmap for Asia and the Pacific http://www.unescap.org/esd/environment/lcgg/index.asp

15.  Breaking Down Political Barriers to Fossil Fuel Subsidy Reform http://www.iisd.ca/uncsd/rio20/enbots/21jun.html

16.  Colombia and Guatemala propose new framework of Sustainable Development Goals http://www.environmentalgovernance.org/featured/2011/11/colombia-and-guatemala-propose-new-framework-of-sustainable-development-goals/

17.  Zero Waste is Happening! Successes & struggles for real sustainability http://www.uncsd2012.org/index.php?page=view&type=1000&nr=483&menu=126

Building an Equitable Green Economy http://www.92grp.dk/cms/index.php?option=com_content&;view=article&id=94:paper-on-green-economy&catid=2:nyheder

※ 本文原刊於《看守台灣季刊》