永續發展之路的幻滅與希望──台灣的缺席與參與 | 環境資訊中心

永續發展之路的幻滅與希望──台灣的缺席與參與

2012年03月27日
作者:趙家緯(綠色公民行動聯盟)

台灣因非身為聯合國會員國,導致無法以正式身分,參與地球高峰會。且本次高峰會的主席為中國籍聯合國副秘書長沙祖康,擔任中國駐聯合國日內瓦大使時,於2003年在世界衛生大會(WHA)會場外,曾以「早就給拒絕了」、「誰理你們!」來回應記者關於台灣參加世界衛生組織的提問。因此此次台灣代表團在參與峰會的過程中,是否會遭逢其他阻礙,亦令人憂心。

《韌性的人類與地球:值得選擇的未來》即使未能實質參與,我們亦可從〈韌性的人類與地球:值得選擇的未來〉此專案報告以及〈我們希求的未來〉協商文稿中,梳理出國際上重視的制度變革,全面檢驗台灣既有法規與組織是否足以回應當前的環境與社會危機。

揭露假象的幸福指數

長久以來,國內外關心永續發展人士均紛紛指出GDP作為衡量社會福祉的侷限,試圖讓各項決策能擺脫對此指標的執迷。而本次的總統大選中,各候選人對此均有認知,連任的馬總統亦提出將要求經建會提出「國民幸福指數」。然依據報載,主計處的規劃是直接移植經濟合作發展組織(OECD)於去年度提出的美好生活指數(Your Better Life Index),卻未意識到此指標系統在環境面項的狹隘性,僅有年均粒狀污染物濃度(PM10)一項,與國際上提出的其他指標系統相比,是不足以發揮超越GDP的功能。但各部會埋首蒐集美好生活指數所需要的基礎統計資料之外,更該思及國內並不乏GDP以外的社會福祉衡量系統。

例如行政院永續發展委員會自2003年起既每年公佈台灣的永續發展指標,而依照2009的評定結果,台灣目前在生態資源以及社會壓力上均是屬於悖離永續發展的狀況,主因為天然海岸與農耕地不斷流失、貧富差距擴大等。至於環境污染所造成的社會成本上,主計處亦每年公佈綠色國民所得帳,估算台灣在污染物排放以及自然資源耗用上的環境外部成本,依據其評估結果顯示,2010年時,台灣環境外部成本達到836億,相較2009年增加1.2%,約佔GDP的0.61%左右,

相較於國際上最新發展,台灣不論在永續發展指標涵蓋類別或是綠色國民所得帳估算方法,均有待改善之處,例如永續發展指標上,雖然去年度已提出新版的指標項目,但是卻依舊未能如歐盟般納入跟物質耗用效率相關的指標,以俾掌握開放經濟體大量耗用進口物質所造成於他國的環境衝擊。綠色國民所得帳上未涵蓋重金屬等有害空氣污染物以及溫室氣體排放,將導致環境質損的低估。

但相較於指標系統本身的缺陷,更令人憂心的是,從未見到預算分配與制度方面對於前述的指標系統的評比結果,有何具體回應。因此在討論能源稅或開發計畫時,爭論的焦點還是在於對GDP的影響,而非從整體的社會福祉,甚至是否有助台灣永續發展的角度來思考。

從前述的場景既知,若現行政府施政思維不變,幸福指數的推出,絕非是幸福的保證,但至少具有拆解假象的功能。如在前述的空氣污染方面,雖然環保署總是強調環境品質有所改善,但若就粒狀污染物濃度(PM10)而言,目前OECD年均值是22ppm,而台灣2010年的PM10年均值是57ppm,比目前排名中的最後一名土耳其還差。而在美好生活指數中亦有反映勞工權利部分的工作與生活均衡度(Work-Life balance)的項目,其中涵蓋了工時、育有孩童的婦女就業率以及消閒與個人時間3個細項,目前這個項目上,排名前幾的都是北歐國,日韓均在倒數5名內。而以長工時聞名的台灣,這個項目上的績效,也將註定倒數。

資本流竄的環境與社會代價

在本次總統大選中,國發基金投注至宇昌生技一案,被視為選戰中關鍵事件。然而兩黨交鋒之際,卻忽略了其中暴露中一個更值得深究的問題:國發基金、勞退基金等公有基金的永續治理。諸如在全球永續發展高階小組在〈韌性的人類與地球:值得選擇的未來〉報告中,直指應研擬私有與主權基金的永續發展準則,檢視其投資組合。

台灣目前雖於勞退基金中,強調已將「社會責任投資納入投資政策書」,更舉出該基金投資至「天下、遠見雜誌歷年分別評選之『天下企業公民獎』及『企業社會責任獎』等企業之家數比例達72%」為佐證,但先不論前述的企業公民獎的評比上,是否具有漂綠之嫌,要檢驗此國發或勞退基金是否有永續觀,應端視其是否會鑑於企業違反了永續責任,而將資金撤出。例如2010年鴻海中國廠的工人連環自殺事件,已明確反映出該公司在勞工權益上的缺失,因而學者與運動團體亦呼籲勞退基金應撤出鴻海。然而勞退基金監理會主委僅以仍須第三方的公正機關,針對其社會責任做出評鑑作為回應,而無實質具體的行為。

此外,全球永續發展高階小組亦特別指出政府具有促進負責任的農業投資的責任,以避免圈地的情形。然而台灣方面,近期既見到味王公司於柬埔寨的蔗糖投資案,強搶當地居民的農地,甚至射殺農民所擁有的牲畜,乃至殺害起身抗議的居民的情形。而面對台灣資本的跨國流動,政府不應袖手旁觀,僅在本國境內喊著虛假的土地正義,而漠視越境迫害。

有名無實的永續發展委員會

在制度治理方面,如同聯合國鑑於其永續發展委員會的效力不彰,欲提昇為永續發展理事會,台灣面臨組織再造的同時,亦須回頭檢視當前制度上的不足之處。現行雖在行政院層級設有永續發展委員會,並由環保署擔任秘書處,但其在具體政策研擬上,卻未具有實質效力。舉例而言,面對國光石化的開發案,行政院永續會的委員們,也僅能選擇以體制外的連署聲明的方式,表達其立場,而非能於石化產業政策研擬,既能從不同視角提出建議。

另依筆者所知,目前雖會要求各部會依據永續發展綱領以及永續發展指標,提出相對應的工作項目以及績效指標,而行政院永續會委員則可就各項目提出建議。但事實上,這些具體的工作項目與永續發展綱領的關聯性,僅是「拼湊式應付」,而非從永續導向式前瞻規劃。

舉例而言,在去年度的行動計畫中,雖有「發展綠色產業」此一項目,但其相關具體工作僅是「商業節能減碳輔導」、「辦理工業廢棄物再利用媒合」、「辦理再生資源、再生產品、環保產品相關銷售促進活動」等,而這些均是各部會行之有年的行政計畫。若真的要談發展綠色產業促進台灣永續發展,應立基於國際上對於「綠色就業」(Green Job)之定義,是廣泛涵蓋森林維護、生態保育、有機農耕、節約能源、水資源節約等保護自然資本以及提昇能資源效率的產業,全面檢視既有法規對這些產業發展上是否有何阻礙。

欲改變現述永續會僅具有儀式性的功能,而無實質效力的狀況,最適當的契機是在於如何將其功能納入組織再造後的「國家發展委員會」。因國家發展委員會為整併經建會、研考會、工程會等機關而成,其主要功能將涵蓋辦理經濟發展,產業與人力發展,國土空間發展,公共建設、社會建設、行政及法制革新等政策之規劃、協調、審議、資源分配及績效評估,而這些議題與行政效力,既是實踐永續發展的契機。因此短期間,若能將永續會現行秘書處工作,從環保署移交至國家發展委員會,至少其能於政策初始研擬階段,既能納入永續發展的觀點與原則。

掌握轉型的時刻

10年前於約翰尼斯堡舉行的第二次地球高峰會後,台灣通過了環境基本法,並明文指出「但經濟、科技及社會發展對環境有嚴重不良影響或有危害之虞者,應環境保護優先」,欲推動環境為基礎的同心圓式永續發展觀點。而10年之後,則見到環保署提出「永續發展基本法」,提出「公眾參與、資訊公開及國際合作原則」、亦明確要求「政策、法規與預算須考量永續發展」。

但誠如國際上的永續發展的推動狀況,在「宣言」與「基本法」的階段,均可依循原則擘畫完滿的願景,但到了政策階段,欲藉由各項工具使環境與社會成本內部化,以及調整預算配置的順序時,既遭逢扞格。然而這10年間環境與社會上的各項變動,均已證成對於危機的警示,絕非狼來了的謊言,而是卡珊德拉的預警。

因此為免於悲劇的註定重現,我們需於台灣面臨轉型(transition)的時刻,借重國際上的提醒,尋求本國制度上根本的變革。如於油水電的補貼調整等短期價格迷霧以外,將其對永續發展的意義,置入政治議程以及決策考量之中。唯有如此,韌性台灣,方能實踐。(完)

※ 原刊於立報