編按：60年前，倫敦成功摘掉「霧都」帽子，是目前的中國心目中治理空氣模範。但60年後，前往取經的中國民間人士也發現，倫敦的空氣難達標屢遭歐盟警告，這昭示著空氣治理從來不是一勞永逸的事情，當中國開始認清治理之路將如此漫長的同時，台灣又有什麼對策？
在泰晤士河南岸，形同「玻璃蛋」的市政廳裡，倫敦市議員戴倫•詹森戴著他標誌性的綠領帶，在一間色調和外面天空一樣灰濛濛的大會議室裡，接待了一群特殊的中國來客。
戴倫•詹森是英格蘭和威爾士綠黨成員，對面的中國客人則是幾位粉絲量數十萬的「微博達人」，他們大多來自北京，對北京糟糕的空氣品質忍無可忍，期待著上一堂空氣治理課。
以死亡4000人的1952年大煙霧事件為起點，歷經60年治理，倫敦看似成功摘掉了「霧都」帽子，成為許多中國人心目中「知恥而後勇」的典型。
然而，就像不能追問王子和公主在一起之後的故事一樣，倫敦童話的結局有點出人意料。在歐盟標準下，倫敦現在仍是整個歐洲空氣最糟糕的首都。
3月中旬，倫敦也遭遇了一場「嚴重的空氣污染」。那幾天倫敦的PM2.5值是40多，儘管只是北京PM2.5值的零頭，但相較世衛組織（WHO）推薦的健康標準和歐盟標準而言，已經是數倍之巨了。
在英國環境食品和農村事務部（英文簡稱DEFRA），一棟掛著不起眼小招牌的五層白色老樓裡，當負責空氣品質的官員艾米莉•康諾利提及倫敦的PM2.5年均值已經達到20，「對於我們而言很嚴重」時，在場的中國客人以為聽錯了，再三向現場翻譯確認。
英國人的「矯情」刺激了中國訪客。在確認了倫敦的年平均值幾乎比北京空氣最好時都低時，中國客人們不禁感歎，「沒有呼吸過PM500的人生是不完整的。」（注：PM2.5原指細顆粒物的直徑≤2.5微米，這裡是個玩笑，指細顆粒物濃度超過500。）
重回1952年起點？
英國人顯然不是刻意「矯情」。
來自DEFRA的權威數位顯示，英國空氣中存在的有害顆粒物，已經導致英國每年有2.9萬人早亡於相關疾病，相當於全英國人口平均減少壽命6個月。
倫敦國王學院教授弗蘭克•凱利，是空氣污染健康影響研究的領軍人物，他的結論更讓人憂心，即便英國空氣品質控制在歐盟的標準上，PM2.5值在25左右，仍「將會導致更多的人發展為慢性疾病，比如心臟疾病和慢性阻塞性肺疾病，還會導致更多的不良分娩等結果」。
倫敦的外在壓力也正與日俱增，2012年倫敦奧運會前，國際奧會就曾警告說，如果空氣品質不達標，奧運會25%（約7億英鎊）的預期電視轉播收入就要被收回。且歐盟一直有規定，其成員國空氣不達標的天數不能超過35天，否則就要支付高達3億英鎊的罰款。
倫敦市政府公共關係負責人馬克•戴莫瑞對南方週末記者稱，即便再困難，倫敦也一直在採取行動，避免因為空氣品質不達標而被罰款。
早在2008年前任市長執政時，倫敦就建立了980平方公里的低排放區，向污染嚴重的公車、重型卡車、柴油車等收取高額排汙費甚至罰款。如今從皮卡迪利廣場、牛津街或文藝氣息濃厚的考文特花園的某個出口出來時，很容易看到街邊那個藍色牌子上的「低排放區」（LEZ）字樣。馬克•戴莫瑞介紹說，現任市長正計畫在市中心進一步建立超低排放區。
一些奇思妙想的治理手段也被引入，比如「污染膠水」。從2012年年初開始，這種像膠水的粉塵抑制劑被噴灑到倫敦空氣品質較差的15條街上，用來吸附PM10，以避免它們進入空氣。粘到PM10後的「膠水」，最後會被沖進下水道或被往來車輛帶走。研究顯示，這種污染膠水能降低10%到14%的顆粒物，但國王學院的最新報告中對污染膠水的能效提出了質疑。
噴灑「膠水」的特殊車輛每天午夜到淩晨6時工作，大部分倫敦市民無緣得見。
可是，被現任市長盛讚的利器，目前正接受著歐盟的調查。這種膠水的缺點和優點一樣顯著——作為臨時措施，一旦停止使用，空氣品質又會變差。如果歐盟認為噴灑路面是「作弊」行為，巨額罰款可能仍無法逃脫。
結構性的煩惱，讓倫敦頭疼，比如「過去幾十年道路交通的快速增長，把看得見的污染變成了看不見的污染。空氣污染對健康的不利影響的增長速度遠超污染下降的速度，從這個意義上說，我們又回到了1952年倫敦大煙霧事件那個自以為早已擺脫的起點。」被DEFRA官員羅伯特稱為「不會同意倫敦沒有空氣污染的」西蒙•伯其特在接受南方週末採訪時說。
西蒙•伯其特是英國民間空氣運動的領軍人物，他創辦的倫敦清潔空氣組織，在過去幾年內不斷給政府施壓，遊說歐盟提高空氣品質標準。
早在2001年，歐盟委員會就通過了《國家空氣污染排放限值指令》，要求成員國2010年達標。實際上，從英國到德國等12個歐盟國家，均沒能按時達標。
2013年初，歐盟向英國發出警告。面對幾乎註定的延遲，英國卻成為唯一沒有申請寬免期限的成員國。DEFRA的發言人解釋是，「英國不可能在2015年底前達到歐盟規定的標準」，因此申請寬限也無濟於事。
環保網站中外對話倫敦辦公室編輯湯姆•萊維特擔心，即便延期，英國也很難在未來完成達標任務，「只不過是倫敦空氣污染治理失敗的故事繼續下去而已。」
打折的法案，抵制的力量
很難想像，「拖延症」是英國自1952年倫敦大煙霧事件後，一直延續至今的「基因」。
1952年大慘劇發生後，英國政府最初的反應是推卸責任，否認治汙立法的必要性。
當時，倫敦城鄉委員會（英文簡稱LCC）的一份報告已經清楚地指明了空氣污染駭人聽聞的危害。但當時的住房和地方政府部部長哈樂德•麥克米倫（後來成了英國首相）仍「不認為有進一步立法的需要」。
他建議先形成一個事件調查委員會，並聲稱政府不可能解決所有的問題。當時的衛生部長伊恩•麥克勞德對此很無奈，自嘲「人們會認為倫敦的霧是我成了部長之後才有的」。
最終，迫于議員和倫敦城鄉委員會的壓力，英國政府做出了讓步，一個由休•比佛爵士任主席的調查委員會隨後成立。
時隔六十年，DEFRA空氣品質負責人羅伯特•沃恩分析說，法案延遲最可能的原因是長達幾年的爭議和討論。
「圍繞著政府該如何回應污染、政府是否應該限制或控制人們使用何種燃料的爭論一直持續到1955年，那時候比佛委員會的空氣污染報告終於發表了，空氣立法才有了可能。」
比佛報告找到了倫敦大煙霧的罪魁，即家庭燃煤，它製造了兩倍於工業的煙，燃燒效率卻很低下。這份報告建議政府必須保證充足的無煙型燃料供應，公眾則需要在持續霧天時只用無煙燃料，氣象部門也必須在持續霧天可能發生前及時預警。
不過，即便比佛報告查明了慘劇真凶，並提出了可操作的建議，但面臨著其他的二戰遺留下的棘手問題，當時的英國政府仍遲遲不願行動。一些議員決定通過私人法案投票的方式，繞開不作為的政府，引入清潔空氣立法。其中的代表就是吉羅德•納巴羅議員。
最終，「政府主導的清潔空氣法案的治汙力度比吉羅德議員的要弱」。但這個打了折扣的《清潔空氣法案》（Clean Air Act），還是在1956年奠定了英國空氣治理運動的基石。
同樣不為人知的是，如今作為一項被廣泛接受的空氣管理辦法的空氣品質標準設定，也曾在英國受到抵制。
當時的倫敦議會是歐盟推行的空氣品質標準的擁躉，認為應該吸取大煙霧事件的教訓，主動設定標準，先行預防，而不是對污染被動的回應。
但英國皇家環境污染委員並不認同，「我們歡迎改進空氣品質的意圖，但我們認為強加嚴格的法定限制既不明智也不現實。我們相信這樣的限制措施在實踐中無法執行，會挑戰法律的嚴肅性。」
最終，爭議以1995年的環境法案要求政府設定全國性的空氣品質標準和目標告終。
「不願改變的局面依舊存在」
英國的燃煤時代江河日下，泰晤士河邊的發電廠各自變身，有的變成了當代藝術館，有的改建成了高檔住宅社區。
如今，讓現代人每天清理煙囪、撿回沒有燃燒充分的煤塊以便再次利用，是件不可想像的事情。而在幾十年前，作為對1952年慘劇的回應，政府出臺法律逐步淘汰燃煤時，還是受到了倫敦市民大面積的抵制。一些中上階層人士堅持認為壁爐是「英國傳統生活方式的象徵」。
為了根治煙霧，英國政府實行了嚴格的「無煙區」和「禁煙區」政策。在重典強治的同時，也開始給家庭燃料轉型提供資金補助，體現了倫敦空氣治理剛柔並濟的一面。
「很難想像，50年前的許多倫敦人居然意識不到不燒煤是多麼正確的政策。這和今天很相似。」2002年12月，在倫敦大煙霧事件50周年的紀念活動上，前倫敦市長肯•利文斯通稱，不願改變的局面在今天依然存在。
當倫敦需要對抗由機動車排放造成的新型污染時，2008年低排放區的設立就曾遭到汽車工業協會等部門的強烈反對。反對者的理由是，低排放區以收費和罰款為核心的政策，嚴重打擊了污染嚴重的大卡車、工程車的利益。
在倫敦東區Old Street附近的一間咖啡館裡，湯姆•萊維特回想起現任市長競選曾許下的空氣治理承諾，覺得很多沒有實現。
「倫敦之所以沒有實行更嚴格的低排放區限制，淘汰高污染的車輛，部分因為‘白色麵包車男’的不情願。」 湯姆•萊維特說。
在英國的語境中，「白色麵包車男」特指開著一部小型商用麵包車工作的人，他可以是管道工、鎖匠或是專業貨車司機。設置低排放區而導致的罰款顯然衝擊著他們的切身利益。
所幸政府並不是唱著獨角戲。環境保護機構、議會和市政府一邊調動政治和商業資源治理空氣，一邊不厭其煩地向民眾灌輸「空氣污染，人人有責」的觀念。
如今，少開車、搭地鐵、選擇更高效清潔的車輛，對住宅做節能改造，這些措施存在於政府的宣傳口號、學校教育和倫敦市民日常生活的每個方面。
如今，當倫敦仍因空氣污染飽受批評，英國政府又在面對著第二次艱難的選擇，倫敦的民眾亦一樣面臨選擇，就像1952年的倫敦大煙霧時的情形一樣。
空氣資料在此，取用自便
對DEFRA的公務員而言，僅僅在辦公室裡應付空氣污染遠遠不夠。
由於歐盟要求成員國必須向公眾公開空氣中的污染物濃度，DEFRA為此制定了專門的資訊公開戰略和商業計畫。
早在社交媒體出現之前，DEFRA和其他的英國政府部門就試過電郵、電話熱線等公佈方式。現在則是電話、電郵、網站、社交媒體齊上陣。
「政府必須公開資料給公眾，因為公眾是納稅人。」艾米莉說。DEFRA在自己的網站上也鼓勵市民多訪問這些辛苦得來的資料，讓資料發揮更大價值。
目前艾米莉和她的同事們的一大職責，是在一個叫UK Air的網站及推特、臉書等社交媒體上向公眾發佈空氣污染資訊並給出健康指導。
比如，為了讓普通人理解抽象的污染指數意味著什麼，UK Air用顏色標注出了從1到10不等的空氣品質指數。顏色越深表示污染越嚴重，指數10就指向紫色區域。
和以顏色標注的空氣污染指數相對應的，是來自政府健康專家小組的出行建議。在中國訪問團到達倫敦的前一周，因為「污染嚴重」，UK Air曾警告敏感人群減少戶外活動以及室內需要費力氣的活動。這個建議甚至會細緻到提醒哮喘患者多噴兩次哮喘噴霧。
與很多公司、機構禁止員工在工作時間上社交媒體不同，發推特是艾米麗的正經工作內容。
2012年5月，DEFRA在推特上開通了官方帳號。週一到週五，DEFRA會在推特上每天三次發佈當日空氣污染指數，週末則改為一天兩次。
大半年過去了，這個帳號只有大約500個粉絲。知名度趕不上倫敦清潔空氣組織。為了解決粉絲量少的問題，DEFRA正在考慮把空氣污染指數放在天氣預報裡，後者是人人必看的內容。
除了推送資料，UK Air這個網站還根據污染程度，向政府提出公共政策建議。
「我們公開空氣污染資料之後，其他人就不用再做同樣的事了，我們以政府頒發許可的方式，讓其他人也能使用政府的資料。」艾米莉解釋說，利用社交媒體開放資料給公眾和行業是DEFRA的一大目標。他們相信，只有這樣，才能真正動員起每一個倫敦市民，共同應對可能會變得更加糟糕的空氣。
※ 本文轉載自中外對話，原刊於《南方週末》。
