從狂犬病因應和控管反思台灣的國際參與

2013年08月05日

作者：譚偉恩（國際飢饉減緩組織社區推廣組志工）、顏婉庭（政大哲學與外交系學士、2012年外交部國際青年大使）

鼬獾。特生中心提供。自1971年聯合國大會2758號決議公佈以來，在台灣這片土地上的人民和政府便無法或難以任何形式參與聯合國組織及其所屬機構。（註1）舉例來說，2002年我國費盡心力以正式會員的資格加入非聯合國架構的WTO，但仍受阻於2758號決議，而無法一併成為WTO《食品安全協定》附件A中世界動物衛生組織（OIE）的一員。多年來，不分藍綠政府，無不想方設法爭取加入或重返各種國際組織，但現今狂犬病例發生所引起的政策回應似乎證明，台灣還沒有做足準備成為登上國際舞台的一員。

OIE現有178個會員國，是具有廣泛國際參與的公衛組織，更重要的是其中不乏經濟發展程度或醫療水準遜於台灣之國家，例如：菲律賓、緬甸等。OIE以「增進全球動物衛生、獸醫公衛水準和動物福利」為首要顧念，強調動物衛生是一種全球公共財（public goods），有必要為此設立跨國合作建制，由來自世界各國的獸醫學領域專家訂定關於動物衛生與其福利的相關國際標準。

在未能加入OIE的情況下，台灣目前管理動物衛生的主要規範繫諸三法：1998年公佈的《畜牧法》（於2010年修正）與《動物保護法》（於2011年修正），以及2005年的《動物運送管理辦法》。其中《畜牧法》未直接提及犬類，而第18條以「撲殺」作為因應疾病之措施；《動物保護法》涵攝範圍及於犬類，並在第11、12條強調「必要之醫療」與「不得任意宰殺」；《動物運送管理辦法》乃依《動物保護法》第9條擬定之行政命令，僅及於「經濟性」運送行為。從這些既有規定觀之，具有公權行使性質的「撲殺或捉補過程中必要的「運送」成為動物福利的合法侵害狀態。然而，OIE近年反覆強調「衛生一體」（one health）的概念，即整合動物、人類與環境三者之健康，強調互相依存不可分割的衛生安全。2011年OIE更進一步定調，狂犬病的風險控制是一個適用『衛生一體』的跨國公衛事務。（註2）

考察OIE會員國的實踐（特別是已發展國家），防疫狂犬病的具體有效方法是對流浪狗數目進行管理。醫學統計顯示，99%狂犬病患者的死因肇因於犬隻咬傷。而P. Dalla Villa等學者的研究指出三大原因讓犬隻容易染上狂犬病和襲擊人類：（1）瑕疵的疫苗政策，包括疫苗本身的效果和注射期程的不連續；（2）欠缺警覺或低估情勢以致延誤就診或通報時間；（3）因棄養使犬隻飲食或生活條件惡化，性情轉為不穩或暴怒。（註3）

在人與動物實際已構成「一體的前提下，預防和降低狂犬病帶來的公衛風險，政府應於平時踐行：（1）建立完善的犬隻疫苗接種政策；（2）對於國境中的流浪狗數目要能有效控管—這可透過強調飼主責任的法規、晶片辨識網絡之建立、動物衛生教育的強化來落實；（3）在動物衛生具有「滿足共享及「無法排他」的條件下，此等公共財其實更適合以公私合作（也就是治理）的概念來提供與維護，毋寧政府要學會與民間溝通和聯繫，官方應瞭解人民飼養動物的態度和模式，包括寵物市場趨勢的觀察，以發展動物公衛的治理，及時地掌握必要防疫資訊。

自SARS公衛危機發生以來，台灣其實很積極地想加入全球性的防疫衛生社群（註4），OIE作為這樣的一種權威組織，在其《陸生動物衛生法典》（Terrestrial Animal Health Code）的第7章（流浪狗數目控管指南）言明：對於犬隻數目的控制不得造成不必要或本可以避免的動物痛苦。並應避免對環境或生物多樣性的衝擊，以及非法貿易（例如：把流浪狗作為狗肉販售之來源）。已開發國家幾乎都依循這項國際標準對其境內的狂犬病採行防疫，唯有低度或發展中國家的政府或人民因為缺乏資源、知識，加上對狂犬症的誤解，才會導致在流浪狗數目控管上採取諸如：毒殺、電擊、或溺斃等不符動物福利之事。此外，即便是透過安樂死（euthanasia），也不是控管流浪犬隻數目的好方法，且成本高昂，此點已為OIE所再三提醒。（註5）

目前台灣已有已有21例鼬獾和1例錢鼠確診病例，在所有疫病資訊確定之前，不能保證狂犬病會否波及其它動物（例如：貓隻）或更多民眾。但我們已經知道政府過去在動物衛生管理上的行政怠惰，造成目前疫情不易控制的經濟與社會雙重成本，也影響台灣國際形象，增加申請加入或參與OIE一類國際組織的難度。或許，礙於政治現實，取得多大國際空間的決定權全然在台灣手中，但因為輕忽動物衛生的管理造成台灣在動物或相關產品出口貿易的利益損失，或是人民衛生安全因此飽受威脅，就絕對是政府難以推委之責任。

【註釋】