相思寮的土地徵收與行政訴訟
彰化的相思寮,是個有百年歷史的農村,保存了傳統的竹篙厝與完整的三合院聚落。20多戶人家居住其中,靠著農業耕作為生,與土地相依相存。2008年6月,友達光電為了擴廠向政府索地,中科管理局因此選定二林台糖農地,量身打造中科四期。2009年10月,中科四期的開發案通過,附近相思寮共631公頃房子和農地面臨被徵收的命運。
中科四期引起的眾多法律爭議,相思寮的土地徵收只是之一。或許很少人注意到的是,許多學者、環團與居民反對中科四期,除牽涉強制徵收外,更因「這裡是台灣的糧倉,為何坐落高污染產業?」例如,彰化環保聯盟總幹事施月英就曾在報導中表示,彰化一帶農地在氣候變遷下更具有調適、滯洪的重要性;中科四期一旦開發,滿是綠意的農田全變成水泥,加上需水量大、加重原已嚴重地層下陷的二林鎮的負擔,一旦極端氣候災害發生在彰化,後果不堪設想。
迫於無奈的農民在抗爭無效之後,提起行政訴訟,以內政部為被告,要求法院撤銷開發和徵收的處分。國科會中科管理局雖然不是被告,卻因為和中科四期園區的開發有重要利益,而成為訴訟參加人[1]。
在訴訟中,原告主張中科四期的開發許可決定,違反諸多法律,包括農業發展條例21條與區域計畫法第15條之2第1項第1~4款的規定,應予以撤銷。其中,原告特別指出,依據區域計畫法第15條之2 第1 項第1款之規定,開發許可必須是基於對國土利用之適當與合理,而二林地區的開發許可決定,漏未考量原有彰濱工業區閒置情形以及近年來地球暖化與台灣糧食自給率大幅減少的情形,就開發優良農地,是屬於對國土不適當且不合理的利用。
內政部反駁,是否有開發新園區之必要與糧食自給率下降等問題,根本不是內政部權責範圍,也與開發許可的合法性審查無關。參加人國科會中科管理局則主張園區用地的遴選,是基於多個機關審慎考量的結果,屬於「政策問題」,不是法院審查行政處分是否違法時應該考慮的問題。
法院看見氣候變遷
面對中科四期在二林園區的土地徵收爭議,法院必須決定是否接手用地遴選的「政策問題」,還必須檢視開發決定是否是國土的適當而合理利用。問題是,法院是否應該接手這樣的「政策問題」,又是否具備處理的能力?
台北高等行政法院後來做成99年訴字第1856號判決,不僅沒有迴避此一議題,甚至還主動地帶入了氣候變遷調適,而調整既有規範的解釋,做成台灣史上第一個原告勝訴的氣候變遷訴訟。
關於區域計畫法第15條之2第1項第1款「於國土利用係屬適當而合理」,應該如何認定,法院向來尊重行政與立法機關的意見,只要開發決定有合理目的,往往都會被認為是適當而合理的土地利用。然而,台北高等行政法院在本案檢視開發利用是否合理適當時,將農田徵收的議題鑲嵌在氣候變遷的糧食安全疑慮中,改變了以往對區域計畫法中「適當而合理」國土利用的解釋。
法院先考量到我國糧食安全與永續發展,認為大面積耕地之開發案,必須真的有必要才能許可。有趣的是,法院將糧食安全的考量連結到全球氣候暖化的現象,判決中指出「全球暖化氣候極度異常,造成糧食生產大減,能源價格上漲及生物燃料生產擴大等因素」,使得糧食安全的問題更為急迫。尤其台灣人口持續增長之時,耕地總面積與糧食自給率卻逐年下降,於開發決定做成當年僅剩下31.9%的糧食自給率。因此,行政機關的開發決定必須考量農業用地與糧食安全,才足以構成「適當」、「合理」。
法院指出相思寮被徵收的土地,是台灣多項蔬果的重要產地,屬於農委會劃定的「重要農業生產地區」。徵收大量重要農業生產地區耕地,來換取非必要的科學園區,「違反國土有效利用及國家資源合理配置之原則,更進一步惡化我國之糧食安全與永續發展」是不適當且不合理的國土利用。
法院進一步延伸,認為撤銷不當利用國土的開發許可決定,是維護公益的正當決定。即使撤銷原處分會造成投資的損害,但「與國土利用及國家資源之嚴重浪費、惡化我國之糧食安全與永續發展、違反法治原則及中科四期二林園區因缺乏長期水源而減損其使用效益等重大公益損害相較」,顯得微不足道。因此撤銷違法之原處分,是保全重大公益的決定。
調適主流化的法律解釋
要求法院回應氣候變遷議題的訴訟不止發生在台灣,在許多其他的國家都已經有先例。然而,大多數的案件法院都予以駁回。一方面因為具有高度的不確定,氣候變遷的法律主張,從當事人是否具有訴訟資格、損害的範圍界定、過失的認定,以及因果關係的證明上,經常遭遇困難;另一方面,氣候變遷的議題還因為涉及廣泛複雜利益且具有跨國性,往往有高度政治爭議,卻又同時欠缺規範與前例作為裁決基礎。法院在氣候變遷議題的處理上,多半被認為「不適合」且「無能力」。
台北高等行政法院的99年訴字第1856號判決,展現了法院調適氣候變遷的可能性。法院主動地帶入氣候變遷的視角,強化了糧食安全與農地保護的重要性,從而使得原本區域計畫法一個簡單的「於國土利用係屬適當而合理」的規定有了新的內涵與範圍。法院沒有自行創造法律,而是看到氣候變遷的發展,必須填充、改變法律概念的解釋。面對氣候變遷,法院不一定要越俎代庖進行政策立法,也不是只能迴避推託。在個案法律解釋中,引入氣候變遷的考量重新詮釋法律規定,進行調適主流化的法律解釋,法院也可以好好地回應氣候變遷調適!
[1] 行政訴訟參加人是指訴訟中為保護自己或他人的合法權益而參加訴訟的當事人和與當事人訴訟地位相似的人。