落實國土復育方案的幾點提醒 | 環境資訊中心

落實國土復育方案的幾點提醒

2005年01月17日
作者:李永展 (中國文化大學建築及都市計畫研究所教授)

2004年七二水災重創台灣山林後,行政院終於於2004年10月草擬「國土復育條例草案」,希望能正視國土開發及保育問題,然而草案提出後,也引發保育、產業及原住民各方不同的褒貶聲音。站在生態保育的角度擬定國土復育條例,立意頗佳,但因事關高山產業的發展、離島的永續建設,如何有效執行並兼顧產業轉移及居民生計,尚考驗政府的決心與智慧。

高山產業政策應周延

國土復育條例草案的目的在於希望能遏止土地超限利用的問題,讓農業退回500公尺以下的平地,然首當其衝的就是當地居民的生計權益,因此高山產業政策必須謹慎檢討。首先,國土復育條例必須能提供居民轉業及遷移輔導,以及合理的補償制度;其次,在轉業遷移過程中必須嚴格監控,勿使政策被扭曲。草案雖有遷居就業的補助,卻仍缺乏整體高山產業政策的目標,大方向未定,往往使民眾無所適從。政府應儘速推動國土計畫法立法,然後據以研擬永續的國土計畫(國土保育地區/城鄉發展地區/農業發展地區),再針對生態/生活/生產研擬配套措施。

此外,草案規定山地內僅允許生態旅遊及生態保育誠屬永續之作法,然生態旅遊的真正意涵應著重在「生態」,而非國人所認知的「進香團式旅遊」,因而大力提倡不永續的旅遊便等於破壞台灣寶貴的山林資源;再加上目前許多休閒旅遊仍依附高山農業,因此生態旅遊認知不正確的情況下便容易成為鑽漏洞的對象。在各種配套措施未周延前貿然實施,不只無法說服社會大眾,更易引發民眾與政府間不斷衝突,致使政策美意無法落實。政府應儘速彙整出公私部門推動生態旅遊有具體成效的社區或地區,從中找出成功實施及社區參與的機制,並歸納出成功實踐生態旅遊的關鍵,作為未來立法的參考。

原住民生存權應正視

原住民大多以農業維生,如果要落實國土復育方案,輔導原住民產業轉移勢必成為重要的考慮面向之一。草案研擬復育區只能經營生態旅遊與接駁車,應優先輔導原住民辦理或優先雇用原住民,若原住民無意願,則視情況可開放非原住民經營。此舉看似保障原住民生存權,卻大大改變並限制了原住民的生存發展方式──即從自主的一級農業轉為外生的三級服務業。產業大幅改變也就等於斲斷了原住民的文化傳承,而商業行為(接駁轉乘)更直接挑戰原住民與環境共生的天性,後續應如何執行?如何讓原住民能接受?進而讓原住民成為「高山守門員」的實際操作方式應更細緻。

未來要推動生態旅遊恐將面臨兩難的窘境:若旅遊不興盛則就業機會少,但如果旅遊旺盛便代表就業機會多,恐又造成過度開發。──因此總量管制之落實應列為條例要實施前必須嚴肅面對的課題,方能促進高品質、高附加價值的生態旅遊,也才能真正達到永續的國土復育。

遷居則是另一個值得正視的問題。草案規定中高海拔山區及國土復育促進地區內之居民若願遷居平地者,地方執行機關應協助安排;山區原住民如願意集體遷村,地方執行機關應應於安全、適宜的原住民保留地或平地公地,整體規劃合乎生態原則之原住民部落予以安置,並協助就業、就學及就養,及保存原住民傳統文化。但個人遷居與部落遷村畢竟不同,且部落數量不少,遷村與否都是兩難:部落遷移多,等於解構了原住民的傳統領域;部落遷移少,則無法徹底解決高山產業及道路問題。

國土復育基金要審慎

根據國土復育條例草案第41條,行政院應設置國土復育基金,不過要特別提醒的是,國土復育基金的應用務必要格外審慎,務必要在對的地方作對的事,避免造成現階段不少「離島建設條例」補助的「不永續建設」再發生。例如蘭嶼天池的「天梯」──為了在山中步道蓋一座鋼筋混凝土的渟亭,結果皆伐了三至六公尺的裸露地,所以就粗暴地在原有步道上蓋了鋼條支撐的木棧道天梯。而蘭嶼朗島部落為了方便機動漁船停靠便蓋了一座根本不簡易的簡易港口,結果使朗島原來的藍色海灣(Blue Bay)變成憂鬱海灣(blue bay)。這二個案例都是離島建設條例項下的工程,也都屬於經費花在不該花的地方之案例。達娜伊谷剛好相反:雖然達娜伊谷自然生態公園每年門票收入二三千萬元,但沒有控制入園人數,造成品質每況愈下,但鄒族人民說他們的公共建設不足,所以需以量取勝來取得建設基金,未來的國土復育基金或許可幫助鄒族進行公共建設,而自然生態公園的門票收入則作為公共福利措施,如此才能真正建構永續的生態旅遊。

好的政策+好的溝通=好的立法=永續的台灣國土

台灣的水患土石流等天然災害,逐漸讓國人瞭解到國土復育的重要,也顯示出民氣可用,所以政府適時提出國土復育條例草案,其立意可謂良善,也深具永續發展精髓。不過要推動國土復育條例的立法,必須針對上述二個提醒創造出更多周延的對話機制,才能爭取民眾認同及立法院同意,也才能落實國土復育方案。下一步應該是透過公開透明且多元的討論方式,讓更多民眾瞭解此條例之美意,然後建構在民意的支持上,從而幫助完成立法。質言之,好的政策必須加上好的溝通才能有好的立法來建構永續的台灣國土,也才能讓台灣「在世界地圖上永續發展、屹立不搖」!

【編按】

經建會目前正緊急徵求各界對《國土復育條例草案》的針砭意見,時間僅剩3天,歡迎各界提供相關意見與想法,寄至本報投稿信箱infor@e-info.org.tw,或寄至經建會郭翡玉組長信箱fykuo@cepd.gov.tw,隨函請附上姓名與連絡方式,謝謝。

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國土復育策略方案暨行動計畫(草案)

國土復育條例(草案)