回顧我們的國家公園:民間參與路遙迢 甘苦經驗化作前進力量 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

回顧我們的國家公園:民間參與路遙迢 甘苦經驗化作前進力量

2006年12月21日
作者:張文樺(台灣環境資訊協會)

國家公園正邁向社區參與的新課題,圖為花蓮大同大禮部落社區論壇實況(圖片提供:李光中)台灣成立國家公園至今已20多年,當初為了防治墾丁盜獵、盜伐、濫墾與濫建,催生了台灣第一座國家公園,一路走來,國家公園的經營重心,從最初的環境資源保護出發,如今正邁向新的課題──社區參與。誠如長榮大學土地管理系助理教授蘇振綱所指,國家公園規劃與社會關聯性日益提高,而國際保護區近年發展趨勢也顯示出,保護區規劃課題已由單純技術層面轉向價值衝突的解決方案,規劃不再有一套標準,而是由各國家公園依循自身特性尋求個別原則,在這樣融入多元價值觀的過程中,民間參與成為國家公園經營與管理的主要發展趨勢。

2000年,促進民間參與公共建設法公佈後,各政府機關開始以OT(Operation, and Transfer)與BOT(Build, Operation, and Transfer)方式希望導入民間智慧,及靈活的經營手法,提升各項公共建設之使用效能。例如太魯閣國家公園委外經營的布洛灣山月邨,就是OT招商成功案例,除了借重有20幾年飯店經驗的經營者,在經營策略上,有三年多的時間堅持不與旅行社合作,也沒有興建任何娛樂設施,且員工都聘請當地住民太魯閣族人。這類藉由民間財團導入公共建設的方式,也間接促成社區的參與,如舉辦活動、提供就業機會保障、提供鄰近里民優惠,或給予地方回饋金等。

只是,未來國家公園如何引進民間力量參與國家公園事業是一大課題。今年從太魯閣天祥遊憩區到陽明山北投纜車等具爭議之案件,顯示出引進民間力量有其風險存在,然誠如國家公園學會理事長林益厚在「國家公園規劃與管理研討會」指出,多數學者仍肯定BOT參與機制,惟參與經驗應該累積與檢討;由此看來,應檢討的是執行層面的問題。目前內政部已指示國家公園區內不再執行BOT,而未來國土復育政策亦規定公有土地不得出租,因此國家公園未來除了依循政策指示外,在引進民間力量的同時,時時回歸「保育、育樂、研究三大國家公園設置宗旨」,嚴謹檢視與把關,才是避免爭議,發揮民間參與效益之道。

導入民間力量 促進民間參與

今年國家公園選定五個社區輔導成為生態旅遊示範點,讓解說員逐漸從志工角色轉變為在地居民運用地方智慧的社區參與者。例如墾丁國家公園管理處積極推動社頂部落參與生態旅遊的規劃,在基礎環境資源調查完備後,墾管處著手培訓部落的解說員,除了延續解說教育在遊客與環境之間搭起橋樑的作用,更希望藉此維繫部落的生計。世新大學觀光系副教授黃躍雯表示,墾管處延請屏東科技大學老師常往部落走,並且成立四人推動小組,如今當地也成立保育巡守隊,顯示出事在人為。

除了民間經營投資,國家公園鼓勵民間力量導入軟體的經營,成果亦值得稱許。尤其在解說志工與保育志工的參與,不僅強化了國家公園環境教育的功能,更是在遊客、資源與國家公園管理機關三方面間扮演溝通的角色。此外,由在地團體進行步道認養的政策,也有不錯的成績。諸如解說、步道認養,以及導入民間經營投資等都是借重民間力量導入人力與經費的方式。

儘管這些仍在執行當中,國家公園已邁出民間參與的腳步,未來是否還有發展空間,讓民眾參與的力量深化成為國家公園規劃與討論的一員呢?國家公園早先籌劃馬告國家公園的經驗,當地原住民對於國家公園概念並不認同,相對的,國家公園對於傳統領域與共管機制也很陌生,營建署國家公園組指出,雖然該計畫因為立法院決議相關預算必須等到國家公園法修法通過法始予動支而暫停,但未來計畫籌備的綠島國家公園,密切地與當地居民溝通則是首要之務。

讓住民因土地劃入國家公園為傲

在日本,因為28座國立公園區域內居住人口佔50萬人,因此在國家公園規劃與管理制度上,民間參與與居民回饋機制已臻成熟,例如導入地方團體與NPO參與合作事業,或是對於因國家公園劃設以致土地使用受限之所有權人以稅捐減免等優惠予以補償。並且,日本將組織改革彈性化,地方政策由在地公共團體自主提案,不僅彰顯區域特性,也以產業群聚活化地區經濟。日本國情視自己的土地與家鄉被劃入保護區為傲。

觀察國際保護區趨勢,國家公園勢必需要聽取更多民意的聲音。對於台灣長期認定被劃入保護區限制多而引發許多爭議,金門國家公園管理處作出回應表示,近年金管處即積極協助欠缺維護的私有文化資產,並積極推動傳統聚落的營造、活化利用及產業社區化,而今年也以容積移轉的方式,讓12處國家公園內的居民享有在外圍緩衝區建比40%的補償優惠,也是一大突破。

其實各國家公園管理處推動社區參與已行之有年,也有許多不錯的成績,台大森林系助理教授盧道杰認為,如何讓各個國家公園管理處將其推動社區參與的經驗累積,讓社區參與的力量擴大,其中政策的擬定是一大課題。共同討論出推動原則是首要之步,而具體政策則可正式編列人力及預算。

國家公園與自然、人本的對話逐漸開展,從陽明山動物穿越道路涵洞生態廊道設施、七家灣溪高山攔砂壩拆除、金門傳統聚落社區產業化、墾丁社頂部落生態旅遊、到2006年11月底雪霸國家公園管理處也與賽夏族簽訂夥伴關係協議書,均彰顯國家公園正跨越傳統的藩籬,走向2003年世界保護區大會(World Park Congress)所揭示的「跨界利益」(benefits beyond boundaries),與世界潮流接軌。

國內第一座海洋國家公園「東沙環礁國家公園」即將成立(圖片來源:海巡署南巡局)展望未來,國內第一座海洋國家公園「東沙環礁國家公園」即將成立,國家公園的內涵正不斷地提升,而同時也將面臨更大的挑戰;這挑戰還包括了未來行政院組織再造、環境資源部設立(芻議)之前的討論與調整、轉型──包括外界對國家公園定位為保護區的期許。然面對尚不可預期的未來,國家公園自身仍有可為之處,例如台大城鄉所教授林建元指出,未來國家公園可將觀光遊憩的概念調整為保育與地方發展兼顧的生態旅遊,是一值得參考的方向。

【延伸閱讀】

  • 2006國家公園規劃與管理研討會論文集
  • 《淺談委託民間參與經營公共建設之執行經驗》,中華技術季刊第64期,2004年10月號,全文連結http://www.ceci.org.tw/book/64/64bk1-2.htm/
  • 《傳統聚落中看見新的生命力》,國家公園電子報第116期,2006年10月18日發刊,全文連結http://np.cpami.gov.tw/park/2006101801.asp
  • 雪霸國家公園管理處與賽夏族簽訂夥伴關係協議書》,大台灣旅遊網雪霸國家公園綜合新聞,2006年11月28日發刊,全文連結

※本文與營建署國家公園組合作刊登