【愛知目標】對地綠色環境給付 兼顧生產與環境的農政新思維 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

【愛知目標】對地綠色環境給付 兼顧生產與環境的農政新思維

2018年10月16日
文:陳玠廷(農業科技研究院農業政策研究中心 副研究員)

從農業政策施行的角度而言,行政院農委會於去(2017)年8月所規劃的「對地綠色環境給付」,旨針對我國稻作、雜糧耕作現況所致之發展困境,提出提升稻米品質、調降稻作面積以輔導潛力作物,及獎勵與扶植我國有機農業發展等目的。期盼透過計畫執行達到(1)調整農作產業結構,確保農地合理使用;(2)提高國產糧食自給,確保糧食供應無虞,及(3)促進友善環境耕作,確保農業永續經營之遠景目標。對地綠色環境給付政策執行至今,已針對全國31.8萬公頃之基期年,採取農地農用之農地予以補償,未來擬再增加30萬公頃之農地。

從作物別來看,該政策除了辦理「稻作直接給付與保價收購雙軌並行制度」外,為促進整體農業結構的調整,補助的標的還包括了:契作進口替代作物(如:非基改大豆、硬質玉米、小麥等)、契作外銷主力作物(如毛豆),及原耕作區特產之重點發展作物。

國產非基改黃豆

對地綠色環境給付補助標的之一:國產非基因改造黃豆(大豆)。圖片來源:農委會

進一步,透過「堆疊式給付及獎勵」,以漸進的方式提供農友耕作轉型的誘因。以「對地綠色給付」作為政策推行的基石,鼓勵、輔導農友依規範進行農耕與田間管理作業;再透過鼓勵種植具進口替代或外銷潛力之作物,提升產業競爭力。為兼顧生產與環境保護的理念,除了前述兩類補助,生產者若採取節能、低耗水之合理耕作制度,乃至依據我國有機/友善環境耕作之標準進行轉作,皆可在既有的補助下獲得額外的獎勵誘因。

對地綠色環境給付精神

在WTO協定中,關於補貼措施可以依據對市場影響的程度分為:琥珀色(Amber box policies)、藍色(Blue box policies)與綠色(Green box policies)三種類別。其中,「綠色措施」所指涉的是不會直接影響到交易價格與產量的補貼措施,是在WTO規範中被允許、豁免削減的政策工具。農委會所提出的新政中,旨在於針對品質提升、引導連續休耕農地轉作,並強調生產環境之維護為訴求,合乎WTO所規範的綠色補貼措施。

關於對地綠色環境給付的討論,我們也可以從「公共性」作為思考的角度。農業除了生產糧食的功能外,還發揮著有益於環境保護、維繫農村文化、庇護生物棲地、調節微氣候等正面外部性。因此,晚近各主要國家開始從農業的多功能性(Multi-functionality),展開農業生產「非貿易」面向的談判攻防。

對農家經濟收入來說,透過農產品販售所得的銷售收益,是主要的所得來源。在考量合宜的農業生產形式,可以帶來生態、社會文化等正面價值的公共需求,透過補貼的方式提供生產者非農產販售的收益,在增進其所得的基礎下,提供鼓勵及引導生產者朝向更為永續生產行為的誘因。

因應水源不足 「黃金廊道計畫」推旱作

水資源不足,且長年在產業用水競爭的狀況下大量抽取地下水,使得雲林縣與彰化縣為全台地層下陷最嚴重之區域。2007年高鐵通車、2015年苗栗、彰化、雲林等站開通營運,讓原本就下陷嚴重的雲林高鐵車站周邊、跨158縣道及跨78 線路堤三路段,變得更加嚴峻。

從問題解決的角度出發,行政院農業委員會農糧署偕同慈心有機農業發展基金會自2014年起推動了「黃金廊道[註1]有機農業輔導推廣計畫」。針對特定農業區及一般農業區等農地,以保價契作的方式鼓勵及輔導農友以友善環境的耕作方式,轉作低耗水、高經濟價值的毛豆與馬鈴薯,推廣農業水土資源和諧利用,發揮農業耕作的正面外部性價值。

依據慈心基金會的估算,以2015年為例,契作農民轉作前後在經濟收益上有明顯的成長:

黃金廊道

除了經濟收益的提升外,就節水的目的而言,轉作毛豆後的用水量,約僅水稻種植的1/8。除了經濟收益的提升外,就節水的目的而言,轉作毛豆後的用水量,約僅水稻種植的1/8,這對於位處地層下陷潛勢地區的農業產地來說,無疑是能夠兼顧環境與經濟永續的有效做法。

朝向更具韌性的農業生產環境

對台灣近期農業發展所面對的處境而言,極端氣候所致的大旱大澇已逐漸成為常態,農業如何在友善環境的前提下也能具備產業的競爭力,是政策規劃應列入考量的重點。從綠色環境給付的概念出發,提出對生產者具有誘因的工具,並逐步引導他們朝向更具備「韌性」的生產行為,是刻不容緩的課題,也是我國農業結構調整的使命所在。

[註1] 黃金廊道係指彰化(竹塘、埤頭、溪州)及雲林(西螺、二崙、虎尾、土庫、元長、北港)高鐵沿線以軌道為中心左右各1.5 公里為範圍。

※ 本文與 行政院農業委員會 林務局  合作刊登