多元政治角力 德國氣候行動法難產? | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

多元政治角力 德國氣候行動法難產?

2019年07月05日
文:倪茂庭 (台大風險社會與政策研究中心助理研究員)
2018年德國大選後,國家組成聯合政府並達成了新的協議,除再次確認國內本身、歐盟與巴黎協定下的減量承諾,並延續2050氣候行動計畫中,成立廢煤委員會的決定外,也將另於運輸、建築部門各自組成委員會,以更兼容廣泛的方式討論各部門政策。

德國總理安格拉.梅克爾(Angela Dorothea Merkel )。圖片來源: Deutsche Welle on flickrCC BY-NC 2.0

氣候模範生的下一步——德國氣候行動法

長久以來,德國被視為能源轉型、對抗氣候變遷行動的先驅典範國家,總理梅克爾甚至被稱為「氣候總理」(Climate Chancellor)。

然而,檢視歷史,過去德國的氣候變遷法規、政策處散落於各國際、國家及地方層級的自治規範中,從未有以單一專法或綱要式的立法模式作為德國氣候變遷行動的經緯。

2018年德國大選後,國家組成聯合政府並達成了新的協議,除再次確認國內本身、歐盟與巴黎協定下的減量承諾,並延續2050氣候行動計畫中,成立廢煤委員會的決定外,也將另於運輸、建築部門各自組成委員會,以更兼容廣泛的方式討論各部門政策。

而其中最大一個進展是協議以聯邦法的地位保障氣候變遷行動以及溫室氣體減量目標,《氣候行動法》因而誕生。

但究竟這部破天荒的《氣候行動法》,有什麼內容呢?

喊出野望目標 仍不足控溫1.5℃

首先,為確保德國履行其國家減量承諾,包含歐盟與氣候公約下的國家承諾,以達到2050年溫室氣體中和的願景,本法具體規範德國2020至2050年的減量目標,即以1990年為標準年,分別於2020年減量40%;2030年降排55%、2040年削減70%。

至於2050年減量目標則於本次草案中,明確為減量95%,較過去任何一項氣候行動計畫與廢煤委員會的建議,更企圖、更具體。

但是,長期追蹤各國氣侯行動適足性的NewClimate研究中心指出,若按照2050氣候行動計畫的減量目標與策略,德國仍與履行1.5℃的目標相差一大截,即便在如此野望目標下,排放量還是會超過1.5℃排放預算的20%~130%。(見下圖1)因此,德國政府必須把握訂定《氣候行動法》以整合氣候目標與行動的機會。


(圖1)德國2050氣候行動計畫與1.5℃之排放差距。資料來源:NewClimate. (2019) 《1.5°C: what Germany needs to do.》

劃清部會責任 訂定排放上限

其次,就各部門排放目標,原則上比照2050氣候行動計畫,區分能源、建築、運輸等6大部門減量目標,而本法被賦予明確訂出各部門2021年至2030年逐年排放預算的任務,並能夠彈性做調整上限。

對此,本法草案也交代各主管部門需設計規劃減量措施。

舉例而言,非EU-ETS部門(如:運輸、建築與農業),若未達到歐盟減量貢獻裡的要求,德國政府便需向其他會員國購買碳權,相關成本則由各部會按各減量成果分擔。

同時,各部會也參考廢煤委員會、運輸委員會與建築委員會的建議報告,提出具體的減量行動策略,並於環境部審酌彙整後由聯邦內閣最後核定。然而,因本法草案另賦予環境部有權於必要時修改法律,此規範將影響原本屬於各部會的職權而引發爭端。


德國《氣候行動法》各部門別2021~2030年度排放預算。資料來源:改自Appunn, K. & Wettengel, J. 2019. 《Germany's Climate Action Law begins to take shape》 Clean Energy Wire.

監督與履行 靠專家委員會

最後,各部門減量行動與年度目標達成的監督履行機制,聯邦政府將透過年度減量行動報告的提出,檢視各年度減量實績、行動措施進展與執行成效。若年度目標沒有達成,需提出緊急行動規劃,以確保下個年度能弭平排放差距。

另外如同英國《氣候變遷法》,德國的草案中也預計由聯邦議院成立氣候變遷的獨立專家委員會,內含環境、經濟、消費者議題與永續發展面等7位專家,負責檢視預計的氣候行動效果,以及評估聯邦法規對氣候保護的影響。

當然,一部法案的產出,總有卡關的時候,以下我們來看看目前德國境內有那些政治角力,影響著這部《氣候行動法》的誕生。而對台灣,又能夠帶來哪些啟示。


德國《氣候行動法》架構。資料來源:本文自行研究整理  

雖然《氣候行動法》遭受政府體制內許多阻礙與質疑,但體制外法案的聲援者非常可觀。近期,德國學生持續在50個城市,參與週五護未來的全球罷課串聯行動,敦促德國政府完善法案。

談到德國即將創立《氣候行動法》,以聯邦法的地位保障氣候變遷行動。但是整體立法過程看起來並不是這麼順利,德國聯合政府內部的矛盾,以及碳定價制度的辯論等,都牽動著這部法案的生死及權利義務分配,這一篇就讓筆者為大家分析這些政治角力。

反對聲浪崛起 各部會延宕討論

首先,基民/基社聯盟黨團(CDU/CSU)是目前主要反對勢力,他們除了反對環境部長Svenja Schulze(社民黨/SPD)力倡落實各部會減量責任及提高環境部主導地位之外,也反對碳定價制度的施行。但值得一提的是,基民黨(CDU)黨魁Annegret Kramp-Karrenbauer(下屆德國總理的可能人選),表示德國履行減量承諾的路徑,必須強化各部會減量行動、責任,或選擇碳定價,還敦促2019年底完成協商,與黨內立場大相逕庭。

其次,德國政府為使低碳轉型政策具備社會正當性,2018年2月聯合政府協議成立利害關係人獨立委員會,討論各部門達成氣候目標的具體行動,相關決議雖不具法律拘束力,但實際上影響著《氣候行動法》的立法進度。目前,僅廢煤委員會於完成決議內容,至於運輸委員會目前僅有內部工作報告,而建築委員會則已經暫緩組織,往後恐不把利害關係人拉進來討論。


德國廢煤、運輸、建築委員會進展。資料來源:本文研究整理

力挺《氣候行動法》 學生罷課上街

雖然《氣候行動法》遭受政府體制內許多阻礙與質疑,但體制外法案的聲援者非常可觀。近期,德國學生持續在50個城市,參與週五護未來的全球罷課串聯行動,敦促德國政府完善法案。他們以巴黎協定下1.5°C為目標,提出以下訴求

(1)2035年達成淨零排放。

(2)2019年減少25%燃煤發電、2030年燃煤發電全面除役。

(3)2035年100%再生能源。

(4)全面施行碳稅,起徵稅率為每噸180歐元。

值得注意的是,德國學生的訴求中也包含長久以來不見減碳成效的運輸部門。目前,德國運輸部門能效提升所貢獻的減排量,無法抵銷運具需求擴大而增加的排放量。然而,運輸部(BMVI)部長Andreas Scheuer(隸屬CSU黨派)不僅表示反對學生罷課,也批評運輸委員會的內部工作報告建議。

整體而言,德國《氣候行動法》立法進度上,德國聯邦政府於2019年正式宣布組成「氣候內閣」,由環境部長擔任主席,堅決希望如期於2019年制定施行法案。但因本法涵蓋了2030年各部會具體的行動措施,這些必須參酌廢煤、運輸與建築委員會等決議,故進度可能延宕至2020年後。

台灣氣候法制的未來 向西方取經

德國《氣候行動法》的制定,無庸置疑是國際氣候變遷法制的一大進展。而與英國《氣候變遷法》相較,有一些不得不提的特色:(1)較重視各部門別實際落實減量行動的遵行機制、(2)法制的過程較重視社會正當性的要求、(3)強調公部門體系的特別責任,如2030達成氣候中和以及責任投資等。

表3:德國與英國氣候法制的比較





 

英國─氣候變遷法

德國─氣候行動法(草案)

2050減量目標

(1990標準年)

80%

95%

部門減量行動

EU-ETS部門

共同依據歐盟排放交易指令

(EU-ETS Directive 2003/87/EC)的規範。

EU-ETS部門之外

僅確保各部門目標與行動,符合巴黎協定的要求。但並未有具體的強制履行規範

財務預算扣減,作為落實各部門減量責任的遵行機制。但此部分草案最引起爭議。

獨立諮詢委員會

兩國法制上皆成立獨立的氣候變遷諮詢委員會,職權內容也無所差異,負責檢視目前措施與其預計的氣候行動效果、提出年度總報告等。

調適策略規劃

由氣候變遷委員會下成立調適小組。

未見於目前草案內容中。

社會正當性、

兼容性

碳預算與各減量措施等決議,主要透過氣候變遷委員會─專家導向式的運作。至於公民參與則是英國氣候變遷法較未重視的部分。

獨立委員會的成立、與2050氣候行動計劃的公民參與過程,都較為重視社會正當性與兼容性的精神。

公部門特別責任

無有類似規範。但英國的長期減量策略─2018年「乾淨成長策略」(Clean Growth Strategy)中,提到應建構2020年公部門的自願減量目標。

2030氣候中和目標、責任投資等。

資料來源:本文自行研究整理

回過頭來看看台灣,2015年通過施行的《溫室氣體減量及管理法》,能夠如何從兩國法制經驗中取經,筆者認為有幾個方向:

(1)建立獨立的氣候變遷委員會:目前台灣《溫管法》下僅有「溫室氣體階段管制目標諮詢委員會」,其職權範圍不包含長期減量目標,也不對實際減量行動成效提出建議。對比英德兩國的經驗,台灣應重新思考委員會組織規劃與組織工作。

(2)落實各部門減量行動:《溫管法》規範下,雖設定各部門的階段管制目標,實際的減量行動也明確陳列於《部門別溫室氣體排放管制行動方案》中,但這些尚不如德國《氣候行動法》草案中,透過財務預算的控制,來落實各部門減量行動。未來建議可讓碳定價制度,成為台灣減量目標的守門員。

(3)賦予公部門氣候責任:針對公部門減量目標的規範,英國於2018年「乾淨成長策略」(Clean Growth Strategy)中,提到應建構2020年公部門的自願減量目標。而德國更進一步的檢討公部門投資的氣候責任,將氣候因素納入政府部門的資本投資中,這都展現兩國政府邁向低碳轉型社會的決心,或許是台灣下一步可以思考的重點。