離岸風電時代的漁業轉型 合理金錢補償外還能怎麼做? | 離岸風電時代的生態備忘錄

離岸風電時代的漁業轉型 合理金錢補償外還能怎麼做?

2019年11月18日
環境資訊中心記者 黃鈺婷報導

位於苗栗外海的海洋風電(Formosa 1)風光完工,為台灣離岸風電發展寫下重要的一筆。然而在2015年5月,當地的刺網漁民組成自救會,在漁船上豎起白旗與標語,出海抗議。漁民接受電視媒體採訪時表示,將來若風機林立,必定會影響漁業作業,「漁船會撞到風機」、「刺網漁民會失業」、「補償分配不公」。同年7月,彰化漁民也因為不滿業者違反協議、擅入海域打樁,而組織漁船出海抗議。在國家發展再生能源、離岸風電的重要政策下,漁民的生計問題要如何兼顧?如何化解漁民的疑慮?漁業轉型怎麼轉?不想或無法轉型的漁民,其後續航行安全又該怎麼照顧?

漁船進港。攝影:潘佳修。本報資料照。
漁船進港。攝影:潘佳修。本報資料照。

風場蓋好了,對漁業資源影響大不大?

首先漁民最關心的問題,應當就是離岸風場的開發,是否會影響漁業資源。以生態觀點看離岸風場對魚類與底棲生物的可能影響,在施工階段雖有短暫負面效應,但在施工後的運轉階段,風機基座將發揮人工魚礁的聚魚效果,對生物多樣性與漁業資源反而都具有正面效益。

海洋大學環境生物與漁業科學系教授歐慶賢表示,依據他參與第二期能源國家型科技計畫(NEPII),以實地潛水與底刺網等方式,調查彰化、苗栗的風機與測風塔周遭魚類生態後發現,「離岸風機確實有人工魚礁的聚魚效果,所以對漁業資源的影響不大,只是在施工過程中可能會對漁民造成不便,營運後也可能使得漁民無法在風場裡作業」。

歐慶賢接著說明,以台灣西部沿岸漁業來說,主要受影響的漁法是刺網,特別是流刺網。底刺網因為可由人為控制固定在風場內或外,因此影響不大;底拖網漁民考量風機之間存在電纜,為避免造成損害,通常也不會貿然進入風場作業,「這部分造成在施作範圍上的漁業損失,只要透過合理的漁業補償,基本上也沒有問題」。

補償金額公式化、科學化  盼化解漁民爭議

2016年11月底,農委會發布《離岸式風力發電廠漁業補償基準》,明文訂出補償公式計算方法,且考量目前風場預定場址並非全數位於各地漁會的專用漁業權區,故不論風場是否位於漁業權區,漁民皆可依據此補償基準獲得補償。

位於苗栗外海的海洋風電風場。陳文姿攝。
位於苗栗外海的海洋風電風場。陳文姿攝。

負責設計公式的歐慶賢表示,這是「非常合理而且科學」的計算方式,能夠有效化解漁民爭議,並且避免漫天喊價的情況發生。「以前沒公式,所以用喊價,現在有公式,不能用喊的了」,歐慶賢解釋,公式制定之後,影響補償金額多寡的兩個關鍵因素是平均淨收益與影響面積比。以白話來說,就是在風場建設之前,漁民平均每年在此捕魚賺了多少錢,以及未來風場的範圍有多大,對於漁民作業的影響程度不一。

平均淨收益的計算方法,是以漁業署每年出版的漁業統計年報中,該直轄市、縣(市)沿岸漁業近五年平均年產值的70%來計算。漁業統計年報的總產值資料則是每一年由漁會提報給縣市政府,後者再將資料提送漁業署,最後經統計小組會議修正後,製作成年報。

其中乘以70%,是考量淨收益約為總產值的七成。然而,「低報率大概是全世界漁民的通病」,漁民不一定每次都據實上報漁獲收益,漁會也表示在他們提報的總產值中,仍缺乏很多漁民的資料。過去沒有據實申報,如今補償金計算就會受到影響。因此,在漁業補償的公式計算上,會再將平均淨收益乘上3(生產力豐度比值),以盡可能趨近實際產值。

將上述金額,再乘上時間比與影響面積比之後,即得出總補償金額,再由風電開發商支付給當地漁會,依法處理後續的分配問題。

如何計算出「合理且科學」的漁業補償公式?

研究漁業補償10-20年的歐慶賢表示,作為公正第三方,在設計漁業補償公式時,不會偏袒漁民或開發商,而是以「最科學、合理、合法的方式來處理」,公式中的指數或比值,都是在權衡雙方利弊並獲致共識的情況之下設計。因此在補償公式公告之後,他個人預估後續的案例,將不會再重演先前苗栗開發商與漁民所經歷的衝突。

在漁業補償之外,歐慶賢指出,比照陸上火力電廠,風力發電業者依法須提撥電力開發協助金(簡稱電協金)予電廠所在地與鄰近地區發展之用,他也積極爭取將離岸風電業者納入,而經濟部也已於去(2018)年2月預告「電力開發協助金運用與監督管理辦法」草案,規定離岸風電業者應依發電量提撥電協金回饋地方,其中70%為補助型電協金應直撥補助縣市政府、鄉公所及地方漁會,其中又以漁會分配占比55%最高,剩餘30%為專案型電協金則可提供地方團體申請專案計畫使用。

不過在今年公告的「電力開發協助金運用與監督管理辦法」中,離岸風電的電協金條文仍未納入。後續若順利取得各方共識,納入規範,則漁民及漁會在金錢補助上,還會再多加一筆電協金的補助。

金錢補償外的轉型可能? 傾聽漁民的心聲是第一步

然而漁民的不滿,或對離岸風電開發的疑慮,是否有可能以量化的金錢補償一筆勾銷呢?從2014年開始在苗栗、彰化與雲林等地進行田野調查,以了解當地居民對離岸風電開發意見與海岸經濟調查的台大人類系副教授呂欣怡表示,影響漁民對離岸風電接受度的原因有很多,合理的補償制度是其一,是否感覺被尊重、是否存在有效的意見表達管道也是關鍵。

呂欣怡以苗栗外海的海洋風場選址為例,風場不只是位在南龍漁會的專用漁業權區,在當地漁民的經驗中,也認為那裡是很好而重要的漁場,「如果在選址的階段,就能夠先納入當地利害關係人的意見、避開優良漁場,或許後續的爭議不會這麼大。」呂欣怡惋惜的說,「以台灣民間的價值觀或道理來講,你都已經拿了錢,好像就不能出來抗議了」,但是漁民不滿的情緒其實沒有被化解。

至於到底是否能夠算出完美的漁業補償基準,呂欣怡也認為十分困難。歐慶賢所提的低報率問題是原因之一,台灣因此一直以來都缺乏具公信力、客觀可信的漁民收入數據;其二,雖然看起來漁船很多,但實際上也沒有關於專業捕魚戶有多少、有哪些人是真的依靠捕魚維生的數據資料。在分配補償金時,就會有少數的專業捕魚戶提出補償費用與他們目前的收入相差很多的問題。為彌補這些資料上的缺口,也只能透過田野調查的方式,一個個漁民、一艘艘漁船去問,但這樣的數據畢竟不是官方資料,可能很難獲得認可。

漁船設備修繕需求高 風場業者進一步提供受訓、考照費用

「涉及到金錢的部分,不可能找到完美的方案,但是非金錢的補償跟回饋,倒是值得思考」,呂欣怡指出,每家風機業者對於化解地方爭議的態度不太一樣,有些比較認真的業者,在金錢補償方面一樣依照漁業署規定為之,但同時也會設想其他方式來填補漁民受到的影響。例如在風場施工或運轉階段,都會有調查船、巡護船的需求等,有些業者就願意邀請當地專業捕魚戶或對海域比較熟悉的船長來幫忙;或者有些業者也會補助漁民轉業、協助更新漁船設備的可行方案等。

呂欣怡接著說明,目前坊間已舉辦不少協助漁民轉業的相關工作坊,除了讓漁民知道風場可能會有哪些工作機會之外,也會告知需要取得哪些證照、如何取得等,以及因應國外風電公司對於海上作業有很嚴格的規定,若未來要在風場工作,船隻設備也必須符合要求。然而這些門檻其實相當高,漁民還須額外修課、受訓、考執照等都需要花錢,更新漁船設備更是所費不貲,因此對於較有經濟能力又有時間參與受訓的漁民來說,機會較高。

呂欣怡舉例,在英國有些風場會成立基金會,不只照顧漁民團體,更是整體規劃沿海漁村的軟硬體建設。而在台灣,這部分是丹麥開發商CIP(哥本哈根基礎建設基金)做得最積極。2018年,CIP在台灣成立近岸永續發展基金,並將資金運用於環境保育與人文關懷等兩大面向,包含監測及公開風場施工前中後的海洋與近岸環境資料、舉辦離岸風電相關環境教育活動等。呂欣怡肯定與支持CIP的這項方案,不過在台灣地方政治的情境下,能有多少比例落實,則尚待觀察。

漁業轉型輔導先行 政府可以做的事還很多

在漁業轉型的可行性上,「政府其實可以做很多事,而且有些作法也確實已經在討論」。呂欣怡舉例,政府可以開設與證照訓練相關的課程,讓漁民與其子弟免費受訓,或是在更新漁船設備上,提供優惠貸款等方案。

又或是目前有些漁民希望,未來政府與開發商能協助推行箱網養殖或海洋牧場,增加漁業轉型機會;其中關於箱網養殖部分,歐慶賢表示,目前還無法確定箱網養殖在台灣西部海域是否可行、成效尚待評估,因此建議必須要先做試驗性養殖,不宜貿然投注資本。

除了輔導轉型之外,對於希望維持原本工作的漁民來說,未來若風場全部建置完成,航行安全設備也應該要更新,以防意外發生。歐慶賢便指出,未來風機林立,航道縮減,能夠作業的地方不多,漁船若在風場裡穿梭,碰撞風險提高,建議應該補助漁民AIS船舶自動識別系統(Automatic Identification System),讓航政單位能夠掌握漁船位置與動態,並協助以通話或廣播等方式聯繫漁民,確保航行安全。呂欣怡也認為,這部份即使不是政府用納稅人的錢來補助漁民,也可以要求風電開發商,「與其把電協金用在敦親睦鄰,不如提撥部分款項幫助漁民提升航行安全設備。」

此外,由於海域調查所費不貲,過去政府在此面向上著力較少,若可藉由離岸風電開發的機會,由政府要求開發商在施工前後皆須確實執行環境監測,或許可慢慢改進過去海域生態資料相當缺乏的現象。「離岸風電開發是個契機,公部門也應該要嚴格把關」,呂欣怡對此持正面態度,她認為國家不一定要介入到漁業補償的賠償金額,只要訂出原則即可,但應該要求開發商落實環評承諾、環境資訊要公開。

漁船進港。攝影:潘佳修。

與風機相伴共生 學者鼓勵正面心態看待轉型

過去少有人關注海域,政府對於海域的管理與事權分配也相當分散,每個部會依據其不同的任務目標,規劃及利用海域空間和資源。雖然海洋委員會於去年成立,並以「綜理海洋事務之橫向協調功能」為重要宗旨,但實際量能仍待後續觀察。

多年來乏人問津的海域管理與生態議題,因為離岸風電開發,意外引起不少人的關注。「越來越多人關心海域是好事」,呂欣怡正面看待目前離岸風電議題所開啟的各式討論,民眾越是關注,政府越有可能投注心力於重新思考海域管理與生態監測的問題,「擾動不見得是壞事」,說不定離岸風電帶來的擾動,有機會為台灣的海洋政策帶來新曙光。

 

作者

黃鈺婷

以島嶼的豐饒之土為養分,長出清澈的眼眸,探問共存之道。