農場變綠能城 從台南國土計畫看甜心牧場爭議——水淹南國、生態破碎的未來 | 環境資訊中心

農場變綠能城 從台南國土計畫看甜心牧場爭議——水淹南國、生態破碎的未來

2020年05月29日
環境資訊中心 特約記者陳泉潽 台南報導

坐落於嘉南平原的台南約有9.2萬公頃的農地,是全台擁有最多農地的縣市。然而,其實從民國80年代起,由於台南科學園區、高鐵特定區、地方產業園區等開發,台南整體耕地面積早已縮減5000公頃以上[1],其中又以台糖農地為大宗。

而今年3月送入內政部審議的台南市國土計畫更規劃在未來5年內開發182.43公頃的產業用地[2],列為城鄉發展地區第二之三類(簡稱城2-3)。位於台糖港墘農場的「綠能產業園區」正是其中之一。

本案因涉及優良農地流失、淹水災害、生態破壞、承租農戶權益等議題,消息一公布便引爆各界重大爭議。國土計畫成為政府各部門之間競逐土地的戰場,凸顯了農業與產業、地方與中央政策之間的衝突與矛盾。

港墘農場土地使用現況(製圖:陳泉潽)
港墘農場土地使用現況。製圖:陳泉潽。

適應環境限制,摸索出一套與自然共存的農法

台糖港墘農場位於仁德區、歸仁區交界處,佔地104.9公頃[3]。其中57.8公頃為平地造林,9.3公頃為環保林園,37.8公頃則由4戶農家承租,30多位農業工作者在此栽種西瓜、有機玉米及牧草。這裡的農地面積大且完整,符合農業發展地區第一類(簡稱農1)劃設條件,屬於優良農地[4]。而廣大的平地森林亦可緩解附近高速公路的干擾,維護農業生產環境。

雖然因地勢低窪,雨季時將淹沒部分農田,不過農民已摸索出一套與自然共存的農法:農民在雨季栽種耐淹水的綠肥作物,並將積水處留作天然滯洪池,復育螢火蟲和蜻蜓生態,藉此回復地力、抑制病蟲害,等到乾季時便可順利展開農事,兼顧生產及生態。

港墘農場佔地104.9公頃,其中37.8公頃為出租農地,67.1公頃為平地森林。港尾溝溪疏洪道從中穿越(圖中央)。甜心牧場承租9公頃,栽種有機玉米及牧草(圖右)。(攝影:吳仁邦)
港墘農場佔地104.9公頃,其中37.8公頃為出租農地,67.1公頃為平地森林。港尾溝溪疏洪道從中穿越(圖中央)。甜心牧場承租9公頃,栽種有機玉米及牧草(圖右)。攝影:吳仁邦。

徐紫珊是承租港墘農場的農戶之一。她與夥伴共同經營的甜心牧場是全台唯二獲得有機認證的畜牧場。創辦7年來,他們研發出無抗飼養的技術[5],克服雛白痢、球蟲病等禽類病害。另一方面則與農民契作雜糧,取得國產有機飼料。

不過隨著牧場規模成長,國內有機雜糧產量已無法供應甜心牧場每年約70噸的飼料需求。於是在《有機農業促進法》通過後,她下定決心向台糖簽訂14年租約,租下港墘農場9公頃土地,準備自行栽種有機牧草及飼料玉米。並且貸款數百萬,投入整地、土壤改良,建置灌溉設施,購買大型曳引機。身為第四屆全國百大青農的她,亦獲得農委會輔導,與農改場合作,持續試驗品種、資材及田間管理技術,逐一克服水患、病蟲害如秋行軍蟲,以及營運成本等限制,終於摸索出適合港墘農場這塊土地的有機農法。

徐紫珊/甜心牧場經營者,第四屆全國百大青農(攝影:王章逸)
徐紫珊,甜心牧場經營者,第四屆全國百大青農。攝影:王章逸。

市府看上台糖農地,承租農友被迫遷移

正當甜心牧場逐漸上軌道時,台南市政府卻在今年1月20日召開土地勘選說明會,準備開發99公頃的「綠能產業園區」,並宣示要在3年內完成。這讓承租農友相當錯愕,因為他們直到3天前才得知此會議。即使是地主台糖,亦遲至10天前才接到市府的開會通知。在此之前,僅有去年8月公布的台南市國土計畫草案[6]透露蛛絲馬跡,列出「南核心基地3」、「綠能產業園區」等名稱,但並未公布具體規劃。

農友們遭遇突如其來的開發案,唯恐多年心血毀於一旦。儘管市府提出「易地耕作」的補償條件,然而對承租農友來說,過去投入的固定資本,以及長年累積的在地知識,卻是無法轉移的資產。易地耕作,等於放棄一切,從零開始;承租農戶皆表示無法接受[7]

徐紫珊憤慨地說:「當初台糖建議我避開可能會被徵收的地段,才推薦我來港墘農場;想不到現在連這麼偏僻、會淹水的地點也被市府看中!假如我這次配合政府換了地,能保證下一次不會再被迫遷嗎?」

更令她心寒的是,她原本相信《有機農業促進法》第7條的「長期租約保障」條款[8]會維護承租戶權益,擋下開發案。不料農委會官員卻主張本法不適用於土地徵收案:「當台糖失去土地所有權,便無法繼續履行與有機農戶的租約。」由此可見,台南市府、農委會、台糖三方施政有如多頭馬車,彼此衝撞,甚至自相矛盾。不但令農民無所適從,國家長年投資的農政資源也將化為烏有。

今年1月31日,農委會農糧署有機農業科科長賴明陽等官員南下現勘。賴明陽表示《有機農業促進法》第7條第3項不適用於土地徵收案:當台糖失去土地所有權,便無法繼續履行與有機農戶的
今年1月31日,農委會農糧署有機農業科科長賴明陽等官員南下現勘。賴明陽表示《有機農業促進法》第7條第3項不適用於土地徵收案:當台糖失去土地所有權,便無法繼續履行與有機農戶的長期租約。攝影:王章逸。

綠能工業並非零污染,下游農漁業蒙受風險

港墘農場開發案一曝光,便引起社會譁然。台南市政府為了減少反對聲浪,主動將輿論最關注的9公頃有機農田劃出產業園區範圍。然而此舉並未消弭承租農戶們的疑慮:其餘28.8公頃農地的承租農友依然被迫離開此地。即使是已劃出區外的甜心牧場,卻因為緊鄰工業區,徐紫珊反而開始擔心鄰田污染的問題。她的擔憂其來有自,畢竟他處曾發生工業區因水災導致油污外洩[9],污染鄰田、灌溉水源的事件。港墘農場屬易淹水地區,只怕悲劇在此重演。

面對此一質疑,市府承諾[10]設置20公尺的隔離綠帶,只引進低污染、無煙囪、循環經濟產業。並以柳營科技工業區與太康有機農業專區為例,認為「工業區和有機農業可以共存」。

然而,低污染產業並非零排放。即使工廠排放量符合法定標準,仍可能產生累積效應,而影響農作物[11]——尤其是嚴格要求水源、土壤、空氣品質的有機農作物。此外,事實上柳營科技工業區與太康有機農業專區之間至少有650公尺的緩衝距離,顯然迴異於甜心牧場緊鄰工業區20公尺的處境。

徐紫珊無奈地表示:「當農場暴露在廢水、空污的風險之中,不僅無法取信於消費者,一旦重金屬檢測超標,我的有機驗證將立刻被撤銷,最後依然被迫放棄。」

其實,不單是甜心牧場承租的農地,下游農漁業的污染風險也引起關切:

嘉南農田水利會便在說明會上提醒:「港尾溝溪下游仁德地區尚有4處取水口,應避免廢污水直接排入河川,以維護灌溉水質及農作物安全。[12]

另外,茄萣生態文化協會理事長鄭和泰指出:「港尾溝溪疏洪道經由港墘農場匯入二仁溪,成為涵口圳的水源,灌溉湖內、茄萣地區的農田和魚塭。」他擔心:「工業區會不會帶來污染,惡化二仁溪水質,間接影響高雄的農漁業用水?」儘管有此疑慮,但主管涵口圳的高雄農田水利會並未獲邀參與本案的說明會[13]

各方人士的質疑皆指向一個盲點:一個開發案不僅需考量計畫範圍內的現況,更要將視野提升至區域尺度,注意開發案對周遭環境的衝擊,避免衍生負面影響。

綠能產業園區不但緊鄰有機農田20公尺,且港尾溝溪下游仍有多處灌溉水圳取水口,例如高雄湖內的涵口圳,因此令人關切工業區的污染風險,擔心有機農田,以及仁德、湖內、茄萣地區的農
綠能產業園區不但緊鄰有機農田20公尺,且港尾溝溪下游仍有多處灌溉水圳取水口,例如高雄湖內的涵口圳,因此令人關切工業區的污染風險,擔心有機農田,以及仁德、湖內、茄萣地區的農漁業是否會受影響?製圖:陳泉潽。資料來源:台南市經發局、農委會農田水利處、國土利用調查成果。

基礎調查不完備,使得開發計畫備受考驗

除了承租農民,台南的公民團體同樣質疑本案選址不當,將惡化歸仁、仁德地區的淹水災情,威脅保育類動物的生存環境,損害市民的公共利益:

吳仁邦/台南社區大學環境行動小組研究員(攝影:王章逸)
吳仁邦,台南社區大學環境行動小組研究員。攝影:王章逸。

台南社區大學環境行動小組吳仁邦研究員投入河川保育工作多年,他指出:「港墘農場位於港尾溝溪中游,屬於易淹水地區。當雨季來臨,港墘農場承受了上游關廟、歸仁一帶的洪水,滯留整條河川近八成的流量[14],有助於緩和下游仁德地區的淹水情形。然而一旦開發為工業區,勢必會填土、墊高地基,並喪失農地原有的滯洪、消能作用。屆時洪水恐將回溢至周邊地區,如台南監獄、成大歸仁校區。」

馬伯煌/甜心牧場合夥人。前方有機牧草正在收割,後方為有機玉米田、平地森林。(攝影:王章逸)
馬伯煌,甜心牧場合夥人。前方有機牧草正在收割,後方為有機玉米田、平地森林。攝影:王章逸。

甜心牧場農友馬伯煌親眼目睹每年雨季的淹水情形,他以民國107年823水災為例:「當時大水淹沒約80公頃的農地,水深達2米,積水7日後才消退。」儘管市府承諾將設置滯洪池,但馬伯煌卻質疑其可行性:「市府規劃30多公頃的公共設施用地[15],假設其中滯洪池佔10公頃,這樣估計要挖5層樓深,才能容納823水災的積水。如此浩大的工程,根本不可行!」

107年823水災淹沒港墘農場約80公頃的農地,水深達2米,積水7日後才消退。(攝影:徐紫珊)
民國107年823水災淹沒港墘農場約80公頃的農地,水深達2米,積水7日後才消退。攝影:徐紫珊。
港墘農場地勢低窪,雨季時承受港尾溝溪上游關廟、歸仁地區的洪水。根據鄰近測站(沙崙、仁德、湖內)紀錄,107年8月23日累計雨量約為350mm,該情境下的淹水潛勢如上圖所示。(製圖:陳
港墘農場地勢低窪,雨季時承受港尾溝溪上游關廟、歸仁地區的洪水。根據鄰近測站(沙崙、仁德、湖內)紀錄,107年8月23日累計雨量約為350mm,該情境下的淹水潛勢如上圖所示。製圖:陳泉潽。資料來源:國家災害防救科技中心。
潘致遠/台南野鳥學會理事長(攝影:王章逸)
潘致遠,台南野鳥學會理事長。攝影:王章逸。

另一方面,生態團體亦是憂心忡忡。台南野鳥學會理事長潘致遠及其團隊長期在歸仁地區觀測鳥類,他們曾在港墘農場記錄到45種鳥類,且經常在此目擊保育類鳥類,如環頸雉、大冠鷲、紅隼、黑翅鳶、鳳頭蒼鷹、東方蜂鷹、紅尾伯勞等。

潘致遠說明:「港墘農場內同時有玉米叢、西瓜田、牧草地、森林,各種動物皆可在其間躲藏、覓食、棲息,像是黑翅鳶與紅隼棲息於森林,然後到牧草地和農田獵捕鼠類,因而呈現高度的生物多樣性。」他納悶地說:「這裡是西部平原上獨一無二的生態系,為何市府調查結果卻未發現任何保育類動物?[16]實在令人不解。」

不僅如此,他推測港墘農場可能扮演了生態廊道的角色,將東側的關廟丘陵、沙崙農場,以及西側的都會公園、二仁溪濕地串聯起來。然而一旦開發為工業區,不單只是摧毀港墘農場的生態,還有可能截斷區域性的生態廊道,導致棲地破碎化,進而壓縮大冠鷲等大型猛禽的生存空間。

黑翅鳶棲息在港墘農場的平地森林,並且在牧草地和農田覓食,獵捕鼠類。(攝影:吳仁邦)
黑翅鳶棲息在港墘農場的平地森林,並且在牧草地和農田覓食,獵捕鼠類。攝影:吳仁邦。
港墘農場可能扮演了生態廊道的角色,將東側的關廟丘陵、沙崙農場,以及西側的都會公園、二仁溪濕地串聯起來,拓展了大冠鷲等大型猛禽的生存空間。(製圖:王章逸)
港墘農場可能扮演了生態廊道的角色,將東側的關廟丘陵、沙崙農場,以及西側的都會公園、二仁溪濕地串聯起來,拓展了大冠鷲等大型猛禽的生存空間。製圖:王章逸。

從閒置土地、區位必要性,檢視新闢工業區的合理性

有鑑於上述種種問題,公民團體呼籲市府另覓他址設立園區,並主張台南已有大量閒置土地,應優先使用。這樣的訴求並非毫無道理:根據台南市國土計畫的盤點結果,現有閒置產業用地已高達542.94公頃[17]。除此之外,市府正在開發141.34公頃的七股科技工業區[18],亦定位為綠能相關產業量產基地,不久後即可供127家廠商進駐。另外,經濟部也在沙崙智慧綠能科學城東側規劃了260公頃的產業園區[19],同樣要引入綠能產業,預計於113年前開發完成。以上加總將近1000公頃的土地,估計應已足夠供應5年內的產業成長需求。

面對公民團體的質疑,市府則回應:「選擇港墘農場作為量產基地,是希望就近連結沙崙智慧綠能科學城的研發中心、示範場域、試量產空間,期望能垂直整合上中下游產業鏈,形成產業聚落。[20]

不過,欲整合上下游產業鏈,未必要將廠商集中於緊鄰綠能科學城的單一園區:

所謂「綠能產業」並非獨立的產業別,而是現有產業應用於「創能、節能、儲能、系統整合」四大領域[21]的成果,例如市府在宣傳影片中介紹的如寶興業[22]、受興鋁業[23],前者涉足風力發電機的螺絲扣件,後者則將鋁製建材應用於太陽能板。

這表示,綠能產品的量產行為與現有製造業密切相關。因此,部分廠商更加偏好在既有產業聚落週邊設廠、量產,以便獲得相關產業的支援。再透過便捷的交通系統,連結其他工業區,取得沙崙智慧綠能科學城的服務機能。換句話說,即使另尋他址設立產業園區,仍可達成串聯上下游產業鏈的效果。

市府的解釋並沒有說服公民團體。吳仁邦困惑地表示:「所謂的選址,應該是先提出A、B、C…幾個替選方案,再依據各場址條件打分數,綜合評選出最佳方案;不該像現在這樣直接指定單一場址,沒有商量餘地。」然而,因為市府不公開可行性規劃報告書[24],民眾無從得知選址的決策過程、具體理由,所以始終未能解答公民團體的疑問。

我國風力發電產業鏈(製圖者:王章逸)
我國風力發電產業鏈。製圖:王章逸。

呼籲市府重視農產業,另尋永續發展的出路

公民團體一再重申:「錯誤的選址只會帶來重重阻礙,迫使政府投入更多人民納稅錢,來應對治水等問題。相反的,唯有適地適用,尊重與地方共生的農業,才能善用台糖土地這項全民資產,發揮最大的公共利益,兼顧生產與生態。」

回頭檢視台南地區的優勢產業,其實台南擁有成熟的農業及畜牧業基礎,產值位居全國第四名[25],卻缺乏相關的發展計畫。農委會便在國土計畫審議會上提醒[26]:「台南市105年底牧業產值為200.82億元,約占台灣地區12.16%;其中牛乳年產量約7.5萬公噸,為重要產區;惟農業部門計畫全無畜牧產業之發展構想及策略,建請補充說明。」可見本地農牧產業仍有待市府重視,發揮這項地區特長。

有機畜產品會帶動可觀的有機雜糧需求。以甜心牧場為例,目前飼養4500隻雞,每年需消耗約70噸的有機飼料。(攝影:王章逸)
有機畜產品會帶動可觀的有機雜糧需求。以甜心牧場為例,目前飼養4500隻雞,每年需消耗約70噸的有機飼料。攝影:王章逸。

對於徐紫珊而言,她十分看好有機農牧業的發展潛力,相信它能帶領台灣農業走出困境:「有機畜產品在國際上仍是一個尚未飽和的高價市場,而且它會帶動可觀的有機雜糧需求[27],因此將提升整體農產業的收益。此外,有機雜糧及牧草不需要政府補貼,價格就具有國際市場競爭力;還能替代進口飼料的需求,建立本土的有機農牧產業鏈,進軍國內外市場。」

不僅如此,她也強調:「有機農業不只追求生產,更要維護其賴以維生的生態系。因此,隨著有機農耕面積擴張,也會連帶復育生態、保育國土,促進環境永續。」

徐紫珊驕傲地說:「我們已克服亞熱帶氣候的淹水、病蟲害等限制,摸索出一套與森林共生的模式,成立亞洲首處『有機畜牧林業促進區』,向市民供應安全的有機食品。」

港墘農場與台南都會區之間就像一個生態系統:港墘農場舒緩了市區水患,並提供市民休閒去處;人們在此體驗生態與農業,而市民也以消費支持農民進行友善耕作;人與環境如此互相支持。然而一旦開發為工業區,毀去其中一環,這整個體系就會瓦解,無以為繼。

甜心牧場成立「有機畜牧林業促進區」,欲結合港墘農場的農田與森林,推行林下畜牧。並以此地為教學場域,提供技術指導,分享他們在亞熱帶氣候下實踐有機畜牧業的經驗。(攝影:王
甜心牧場成立「有機畜牧林業促進區」,欲結合港墘農場的農田與森林,推行林下畜牧。並以此地為教學場域,提供技術指導,分享他們在亞熱帶氣候下實踐有機畜牧業的經驗。攝影:王章逸。

國土憲法的理想,仰賴民主機制的落實

農友與公民團體不斷向市府喊話,要求政府選址機制公開透明,並且公正地評估開發計畫──提出替選方案、釐清潛在問題、證明公益性及必要性,選擇真正對公眾有益的發展方向。

徐紫珊義無反顧地宣示:「青農們已投入身家財產,準備為台灣農業開創新局時,豈能遷就一個內容空泛的開發案、輕易退讓?我不能開此惡例,否則台灣農業只會繼續被當作提款機,不斷出現下一個迫遷受害者!我,堅持不退!」

國土計畫法開宗明義宣示:「為因應氣候變遷,確保國土安全,保育自然環境與人文資產,促進資源與產業合理配置,強化國土整合管理機制,並復育環境敏感與國土破壞地區,追求國家永續發展,特制定本法。」

然而欲實踐這部國土憲法的理想,仍仰賴民主機制的深化──資訊充分而透明、利害關係人參與及協商;並從中摸索適地適用的發展方式,進而保障人民權利,共創社會公益。

從港墘農場的案例中,我們看見台灣邁向永續發展的挑戰:儘管有機農業、綠能產業都是國家宣示的重大政策,卻造成法令及國土利用上的衝突;有待台灣社會費心磨合,找出一條更好的發展路徑。

註釋:

[1] 民國89年~107年間台南地區耕地減損5113公頃(資料來源:農業統計資料查詢系統)
[2] 台南市國土計畫(報部審議版
[3] 資料來源:守護港墘農場
[4] 頁59,內政部國土計畫審議會「台南市國土計畫草案」第1次專案小組 簡報
[5] 即不使用「抗菌劑促生長飼料添加劑(Antibiotic Growth-Promoters, AGP,又稱「含藥物飼料添加物」)」的飼養方式。參考資料:t.ly/k9or
[6] 台南市國土計畫(草案) t.ly/2O5VR
[7] 資料來源:Youtuber 杰睿 Jerry Ma
[8] 有機農業促進法第7條第3項:前項農產品經營者承租公有土地或國營事業土地並依第三條第十一款通過驗證者,其土地租期應給予十年以上二十年以下之保障,不受國有財產法第四十三條有關租期之限制。
[9] 2010【新聞稿】919含毒污水氾濫 螺絲王國污染河川農田 
[10] 資料來源:台南經濟情報讚
[11] 民國101年中科虎尾園區富喬公司排放氟化物,導致方圓2公里內的劍蘭、玉米、香蕉等作物枯萎。儘管工廠排放值皆符合環保署訂定的標準,卻依然造成農損,最後富喬公司仍遭環保署裁決賠償。 資料來源:公視
[12] 資料來源:守護港墘農場
[13] 資料來源:守護港墘農場
[14] 港尾溝溪流域之高地流量佔出口流量之77%(資料來源:台南施政成果網
[15] 產業創新條例第39條規定:產業園區得規劃為產業用地、社區用地、公共設施用地。其中產業用地所占面積,不得低於全區土地總面積60%。這表示公共設施用地面積上限為40%。本案總面積為91公頃,估計公共設施用地面積上限為36.4公頃。
[16] 我們的島,當綠農碰上綠能
[17] p2-3-66 表 2-3-59  台南市產業用地供給現況綜整表 台南市國土計畫(規劃技術報告書)(報部審議版)
[18] 資料來源:台南市經發局
[19] 今明兩年台商用地高峰期 經部增設10工業區
[20] 資料來源:台南經濟情報讚
[21] 行政院重要施政成果
[22] 資料來源:台南經濟情報讚
[23] 資料來源:台南經濟情報讚
[24] 台南市政府已於108/11/12委託合美工程股份有限公司辦理〈台南市綠能產業園區申請設置委託技術服務案〉,研擬可行性規劃報告。資料來源:台南市政府
[25] 民國107年台南市農業總產值為570.8億,位居第4名,僅次於雲林、屏東、彰化。資料來源:行政院農委會農業統計資料查詢系統 t.ly/NzHY
[26] 「台南市國土計畫草案」第1次專案小組會議紀錄
[27] 以甜心牧場為例,目前飼養4500隻雞,每年需消耗約70噸的有機飼料。