中國《國家重點保護野生動物名錄》 積塵32年後重啟更新 | 環境資訊中心

中國《國家重點保護野生動物名錄》 積塵32年後重啟更新

2020年10月08日
文:高白羽(中外對話研究員)
長期的更新停滯,讓名錄與中國野生動物保護現狀之間存在巨大差距,而這一次的調整,似乎也仍然無法將其拉平。

北山羊降級為國家二級保護動物。圖片來源:Giovanni Grotto : Alamy

新冠肺炎作為一種人畜共通傳染病,迫使人們嚴肅思考人與動物的關係,中國野生動物保護的立法工作也被推到前台。繼2月中旬全國人大法工委將《中國野生動物保護法》(以下簡稱《野保法》)列入全國人大2020年立法工作計劃,2月下旬全國人大常委會提出「全面禁止食用野生動物,嚴厲打擊非法野生動物交易」之後,《野保法》的重要配套文件《國家重點保護野生動物名錄》也終於在6月,由國家林草局和農業農村部聯合發布徵求意見稿,有望迎來更新。

這將是該名錄在1988年頒布以來的首次顯著調整。時隔32年,相關部門對它僅做過兩次微調,都只提升了動物的保護級別:國家林草局2003年將麝科麝屬所有種,由國家二級保護野生動物調整為國家一級保護,今年6月——在此次徵求意見稿發布前不久——將穿山甲屬所有種從國家二級保護野生動物調整為一級。

久不更新的名錄

中科院動物研究所的平曉鴿、曾岩在一篇論文中如此陳述,列入《國家重點野生動物保護名錄》對一個物種保護的意義:「是否列入《名錄》,將直接影響物種的研究投入、保護政策、管理實踐、執法司法和大眾教育,包括物種保護項目的設置與投入、自然保護區建立或升級、國家公園規劃、重要棲息地劃定、打擊盜獵和非法貿易、相關案件的認定和和判罰,以及公眾環境意識和科學普及宣傳等。」

但是,這份名錄的更新卻長期遲滯,這帶來了種種問題。

全國政協委員張恩迪、馬進在2018年「兩會」期間提交的全國政協提案,比較了中國長期未更新的《國家重點保護野生動物名錄》、《國家重點保護野生植物名錄》和每年更新一次的、全面反映全球動植物物種保護現狀的世界自然保護聯盟(IUCN)瀕危物種红色名錄。他們指出,前兩者未包括IUCN紅色​​名錄中,涉及中國的405個受威脅物種(包含極危、瀕危、易危三個等級),卻包含了197個IUCN認定的「無危」種。

過時的《名錄》嚴重影響了對瀕危物種的有效保護,需要盡快更新。

北京大學保護生物學教授、環保組織山水自然保護中心創始人呂植教授,在同年5月發表的文章中也提到,《國家重點保護野生動物名錄》的落後意味著「一方面大量瀕危物種沒有得到中國法律的保護,另一方面一些並不瀕危的物種可能擠占了有限的保護資源」,因而需要對中國的物種,進行全面梳理和評級、盡快調整保護級別。

專家們在這30年間也曾多次討論名錄修改的問題。北京師範大學教授、中國動物學會副理事長、國家瀕危物種科學委員會委員張正旺6月在接受財新採訪時提到,1996年中國林科院的研討會上,專家們提出過新版國家保護動物的建議名單,但最後「不了了之」;2011年前後,當時的國家林業局也曾向中國動物學會徵求意見,並組織過專家討論。

他指出,由於陸生野生動物歸國家林草局管理,水生野生動物歸原農業部管理,需兩個部門都提出名單上報後才能一同發布。但實際操作中,因兩個部門的步調不一致,或對部分物種如兩棲動物較難達成共識,加之缺乏調整機制,造成名錄歷經32年才作出首次顯著調整。

在2017年之前,《野生動物保護法》並未規定《國家重點保護野生動物名錄》的調整週期。但從2017年元旦起,修訂版規定國家重點保護野生動物名錄須每五年調整一次。

列入、升級與降級

與1988年的版本相比,6月公佈的徵求意見稿新增了347種野生動物,其中,包括黃胸鵐、鰣在內的45種新增野生動物,直接被列為國家一級保護動物;廣為人知的長江江豚、禿鷲、黃唇魚等55種野生動物,則從二級上升為一級;同時,藏羚、藏野驢、熊猴、北山羊、蟒蛇(野外種群)則被降級為國家二級保護動物。

對於野生動物來說,它們的名字能否進入《國家重點保護野生動物名錄》,在名錄上是什麼級別,可能都決定了整個種群的命運。

原本數量豐富,未被列入《國家重點保護野生動物名錄》的黃胸鵐(俗稱「禾花雀」),因為被認為有藥用價值和滋補功效,在短短十幾年內被大量捕殺,在IUCN紅色​​名錄上從「無危」跌入「極危」,說明缺少國家重點保護身份的物種命運的變化可以何其劇烈。

較低的保護級別,同樣會讓物種的保護狀況惡化。比如直到今年6月才升為一級保護的穿山甲,雖然國家於2007年禁止野外獵捕,2018年全面停止商業性進口,但北京市企業家環保基金會此前一篇文章認為,二級的保護級別無論是行政處罰措施,還是刑事責任認定標準,均難以有效遏止亂捕、亂獵、濫食穿山甲等違法活動。僅2018年,國內6個海關就共查獲走私穿山甲鱗片38.14噸,這意味著約有6萬隻穿山甲慘遭殺戮。

「保護級別的提升意味著保護的投入和打擊犯罪的力度都將相應提升,破壞穿山甲種群的犯罪成本將更高,立案標準更低,量刑將會更重」,文章寫道。

但是,來自名錄的保護,或許只是動物種群得以維持與恢復的必要條件,而不是充分條件。

以在徵求意見稿中被降級的藏羚羊為例。藏羚羊在1979年被列入《瀕危野生動植物種國際貿易公約》(CITES)附錄Ⅰ級保護動物,其國際交易被明確禁止;1981年中國加入該公約後,中國的出口被禁止;1988年,藏羚羊又被確定為國家一級保護野生動物,嚴禁非法獵捕、貿易。

但是,在上世紀90年代,它卻因境外藏羚羊絨及其製品貿易的興起而被大肆盜獵,不到十年的時間,青海可可西里的藏羚羊數量下降超過了50%。 2006年,美國將藏羚羊列為瀕危物種,禁止在美國境內進行藏羚羊及其製品的交易、攜帶及運輸,並鼓勵向保護藏羚羊相關項目進行財政及人力援助。在國內外政府、環保組織、志願者團隊的努力下,藏羚羊目前的種群恢復情況頗為可觀。

北京市企業家環保基金會秘書長、北京師範大學生命科學院教授張立告訴中外對話:當年藏羚羊被大量捕殺,種群數量下降到7萬餘隻,但現在已經恢復到了20萬以上。 「就是因為國內外都實現了嚴格的禁止貿易,才讓藏羚羊種群在過去20年中得以休養生息」,他說,「這說明某些物種一旦受到全社會關注,並被法律嚴格保護起來,被盜獵的威脅就會降低,種群數量提升就有可能發生。」

對此,世界動物保護協會(World Animal Protection)科學家孫全輝博士向中外對話表示:物種的降級從客觀上體現出保護工作取得了成效,「是一件值得慶賀的事情」。但他也強調,某些物種暫時被降級後,如果該物種及其製品的貿易還存在,威脅因素還沒消除,那麼物種還是會重新變為「瀕危」的。此外,物種降級也往往意味著對該物種保護的投入可能會減少,包括保護經費、科研支持等,他希望物種降級不會影響國家對某些物種保護研究的支持。


藏羚羊藏羚被降級為國家二級保護動物。圖片來源:Alamy

仍被忽視的動物

一些學者與環保組織,對部分動物依然未被列入表達了疑議。

孫全輝認為,徵求意見稿對受「市場需求」驅動、而受到野外盜獵威脅的野生動物的保護依然不足。以亞洲黑熊為例,由於熊膽的功效被不實誇大,很多消費者被誤導。雖然存在養殖黑熊,但野生黑熊依然不斷被盜獵。再加上棲息地受到人類活動的影響,亞洲黑熊的分佈有明顯的減少。因此,他希望將亞洲黑熊從原來的二級保護提升為一級保護。

同時他也指出,徵求意見稿特意強調對部分物種的保護,僅限其「野外種群」,這會給不法分子留下「鑽漏洞」的機會。辨別動物個體到底是來自於野外還是來自於養殖場,對執法人員和普通消費者來說都是巨大的挑戰。

此外,對於同個物種,養殖的動物歸農業部門來管,野生的動物歸林草局來管,如何做到有效監管和銜接,也依然是個問題。

孫全輝認為,實踐已表明人工繁育野生動物的做法不能有效保護瀕危物種,「養殖的老虎比野外的還多,為什麼老虎還是瀕危?」他問道。 「一旦有合法的貿易,就有伴生的非法貿易,如果市場需求不減少,對野生動物的威脅就一直存在,盜獵者會想辦法『洗白』」他認為最理想的狀態是減少對野生動物的需求,禁止養殖和經營利用野生動物。

科學院動物研究所博士張勁碩在給《光明日報》撰寫的評論中則指出:小型獸類(囓齒目、翼手目、勞亞食蟲目等)在徵求意見稿中集體缺席,除了名錄上原有的河狸、巨松鼠兩個「老成員」之外,沒有新增以上三個目的小型哺乳動物。但他認為這些動物在生態系統中卻有著非常重要的位置,既是大量食肉動物的獵物,又有巨大的多樣性,還是重要的環境指標。

此外,其中很多成員與人類生活關係密切,極容易受到人類活動的威脅。他還特別指出,沒有任何一種蝙蝠被列入徵求意見稿,但蝙蝠與人類關係非常密切,在新冠疫情的背景下,無論是為了更好地關注人居環境,還是為了預防流行病,它們都應該得到足夠的重視與應有的保護。他甚至擔心,新冠疫情會使蝙蝠被「污名化」,遭到隨意撲殺,所以更應該把它們保護起來。

不過,孫全輝認為,小型哺乳動物未被新增可能是基於「關注度原則」——徵求意見稿隨附的說明提到,對雖然符合列入的科學標準,但是如果列入反而可能加劇非法獵捕和貿易風險的物種,就不考慮列入。

實踐已表明人工繁育野生動物的做法不能有效保護瀕危物種。
——孫全輝,世界動物保護協會科學家

同樣擔心「污名化」的問題,環保組織貓盟CFCA認為徵求意見稿中涉及的物種評估可能會受到傳統認知、文化、輿論的影響,最終導致不公平的保護結論。他們舉例指出,南方的中華鬣羚和狼在歷史上的分佈區域相差無幾,前者仍活躍在他們觀察到的棲息地中,狼卻已經幾乎絕跡。然而,從保護級別來看,中華鬣羚被列入了二級保護動物,生態位更高、種群破壞更嚴重的狼卻沒有進入名錄。貓盟認為,這可能與狼較強的獵捕家畜的能力有關,其形象不夠「正面」。

山水自然保護中心則特別撰文呼籲將豺升為「一級」,在徵求意見稿中它依然是「二級」。文章指出,豺曾經廣布中國,卻在過去20-30年間因不明原因,成為中國種群下降最迅速的大型食肉動物,整個種群危在旦夕,「可能比大熊貓的情況還要危急」。文章同時提到,保護豺的一個理由是它在中國傳統文化中扮演著重要角色,出現在大量文化隱喻中。不過,這些形象幾乎全與殘酷狡詐有關,相當不正面。

更新機制的更新?

名錄更新的遲滯,給野生動物保護帶來巨大阻礙,那麼,該如何使名錄的更新靈活,甚至具有前瞻性?

貓盟CFCA希望,名錄能採取動態更新的機制,這能促使人們開展持續的調查,掌握準確的野外種群數字,而目前中國絕大多數野生動物的野外種群數字都是缺乏的,這又反過來制約了名錄的科學性。

山水自然保護中心則把焦點放在名錄更新的程序。他們在針對徵求意見稿的回饋意見中提出「先下手為強」的保護原則,要求對在IUCN紅色​​名錄中已被列為「極危」或「瀕危」但在中國尚未得到評估的物種,暫時分別按國家一級和二級保護,並將新發現物種直接作為「國家重點保護動物」加以保護,從而打破野生動物名錄在實地執法應用中的時效遲滯問題。

此外,孫全輝告訴中外對話,《國家重點保護野生動物名錄》應該盡可能納入更多需要保護的物種,再根據物種的分佈範圍、野外種群狀況、貿易威脅程度以及受盜獵影響程度等因素來劃分保護級別。

他認為,介於過去幾十年人口數量持續增長,人類活動對野生動物影響加劇,中國野生動物保護的整體狀況依然比較嚴峻。再加上有些物種的資訊相對匱乏,科學家對它們的分佈地區和種群現狀也缺乏深入了解,名錄評估級別時可能存在盲區。從物種保護的預防性原則出發,要對這些物種從嚴保護,防止這些物種出現滅絕風險。