按捺已久的爭鳴:從四大建議解讀中國《野保法》修法難題 | 環境資訊中心

按捺已久的爭鳴:從四大建議解讀中國《野保法》修法難題

2020年04月09日
文:王晨、蔣亦凡(中外對話研究員、編輯)
武漢肺炎疫情(COVID-19)的爆發讓中國《野生動物保護法》提前進入修法,多個知名團體提出了修法建議,中外對話對它們進行梳理。
廣西欽州飼養竹鼠的農戶。圖片來源:Alamy

武漢肺炎疫情的爆發以及它與野生動物消費疑似高度的聯繫,讓中國社會重新審視人與自然的關係。在民間「禁食野味」的呼聲空前高漲的背景下,中國最高立法機構迅速行動,試圖杜絕 「禍從口入」的悲劇再來。

全國人大法工委在2月10日表示,將修改中國《野生動物保護法》(以下簡稱《野保法》)列入全國人大2020年的立法工作計劃。 2月24日,全國人大常委會發表《關於全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》(《決定》),正式提出全面禁止食用野生動物,嚴厲打擊非法野生動物交易。這一《決定》將在修法程序完成之前,作為全面禁食野生動物的主要法律依據。

中國乃至全球野生動物的命運,有望通過這次重大修法得到改變。一個多月來,眾多法律、環境和動物保護團體,以及科學界人士紛紛聯名公開提出修法建議。這些林林總總的建議凸顯了圍繞野生動植物保護的理念之爭、手段之爭和潛在的利益之爭,以及在公共衛生緊急狀態下所形成的新的共識。 《野保法》的最終形態,也將取決於這些爭議與共識在法律條文中如何得到解決和體現。

中外對話詳細梳理了其中六份較有影響力的修法建議[1],試圖展現它們的異同,以及未盡之處。

生物多樣性原則的歸來

頒佈於1988年的《野保法》,是中國野生動物保護和管理的法律基礎,在2004年、2008年、2016年和2018年經歷過四次修訂。從誕生以來, 對野生動物的「利用」一直都在《野保法》中佔有一席之地。即便2003年「非典」的慘痛教訓也未能將之革除,2016年的修法過程中再次出現了應當「保護」還是「利用」野生動物的大討論。其後,「規範利用」仍被納入其立法原則,並固化了中國對待和管理野生動物的「資源化」理念。

在「利用」的價值導向之下,《野保法》將其「保護」的目標限定在「珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物」和「有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物」(「三有」動物)這兩個範疇之內。兩者分別有應當定期更新的名錄。對名錄內的物種,《野保法》規定了保護機制。而對名錄之外的野生動物馴養、交易、食用等行為,目前的《野保法》沒有明文規定。

中國法學會環境資源法學研究會在其修法建議書中指出,目前中國的法律體系中,除「珍貴、瀕危」與「三有」動物之外的野生動物的管制分散在諸多法規中,「利用和保護矛盾難以調和,保護優先原則難以貫徹」。

硬幣的另一面,是現行《野保法》為野生動物的利用開闢了廣闊空間。該法並為人工繁殖國家重點保護動物設置了許可證制度,如果有檢疫證明,經審批可以出售、購買、利用國家重點保護野生動物及其製品,證明來源合法就能出售、利用非國家重點保護野生動物。但是在現實中,許可、審批、檢疫和執法亂象百出

此外,沿著「利用」思路,各級政府還將野生動物養殖作為扶貧特色產業鄉村振興手段推廣,導致野生動物相關產業規模不斷擴大。

在本就極度狹窄的保護範圍下,依法應受保護的「珍貴、瀕危」和「三有」動物,很多卻也因為保護名錄遲遲得不到更新而沒有得到保護。阿拉善SEE基金會在其修法建議中提到,名錄的遲遲不更新,問題出在制定機制上。按照規定,漁業部門和林草部門要分別制定水生和陸生名錄後協調一致上報國務院,但多年來都沒能在協調過程中達成一致。建立科學的評估和決策機制,確保名錄及時更新,並與《瀕危野生動植物種國際貿易公約》(CITES)、《生物多樣性公約》(CBD)等國際公約銜接和同步,以此來確保一些動物得到重點保護,被多份建議認為是本次修法的一個當務之急。

狹窄的「野生動物」定義,破碎的監管制度,落後的保護名錄更新,不僅讓大量野生動物得不到保護,也讓人類暴露於其傳播疫病的風險之下。

多份建議提出擴大《野保法》保護野生動物的範圍。比如,由北京大學自然保護與社會發展研究中心、山水自然保護中心、自然之友等十家機構的提出的聯合建議提出,將既有類別「三有」動物與目前未在名錄上的野生動物合併為「一般保護動物」,和「重點保護野生動物」一起全面保護。其根本思路,是改變以稀有程度和利用價值來衡量野生動物價值的思路,而是以維護生物多樣性為目的,承認各種野生動物在生態系統中應有的位置。這一「生物多樣性原則」,在所梳理的五份建議中都得到了強調。與此同時,作為生物多樣性保護的題中之意,四份建議書也呼籲提高棲地保護在《野保法》中的地位。

針對這個問題,中國法學會環境資源法學研究會特別建議,應當在《野保法》修訂中註重與正在起草的《自然保護地法》、《國家公園法》、《長江保護法》,以及正在修訂的《漁業法》的銜接,避免這些法律分別涉及的各種棲地、保護地、自然保護區名錄之間產生衝突,避免部門職能的交叉重疊、重複建設。

在青島獲救的穿山甲被放歸野外。圖片來源:Alamy

公共衛生視角:潛力和局限

此次臨時修法起於對野生動物傳播疫病的深切擔憂,因而公共衛生視角被我們梳理的各份修法建議強調,它們紛紛建議將保障公共衛生安全納入「立法目的」。

預防公共衛生風險的關切,為野生動物管理注入了新的思路,成為在保護生物多樣性之外,擴大《野保法》保護範圍的另一種動機。防止「病從口入」,成為這些建議中不斷出現的議題。山水自然保護中心等10家機構和中國綠發會的修法建議,都將「不許食用」作為首要原則。在此基礎上,中國綠發會進一步提出全面禁止商業性馴養繁殖野生動物。

公共衛生,同樣成為加強保護棲地的理由。 10家機構的聯合建議中提及,根據聯合國相關評估報告,「棲地的改變會導致傳染病致病媒介的數量或宿主分佈狀況的變化」,因此《野保法》「應當明確強調同時保護野生動物及其棲地,把棲地保護的重要程度提到更高的等級和立法目的上」。

公共衛生考量甚至引發了異常激進的地方「禁食」提案。 2月底,深圳市人大發布的一份地方禁食法規徵求意見稿,提出禁止食用人工繁殖、飼養的甲魚,理由是「具有不小的疫病傳播風險」,引發養殖業的抗議並使輿論嘩然,直到農業部表示甲魚按水生動物管理,此事方告平息。

立即停止野生動物藥用,未被視為可行的建議。

但是,從公共衛生視角出發制定動物保護政策,卻容易忽視不涉及直接食用,易被認為傳播疫病風險較低的滅活動物製品,比如藥材和飾品,尤其是來自國外的動物產品。

在中外對話梳理的這些來自國內團體的修法建議中,對於野生動物的「藥用」恰恰著墨不多。中國綠發會的建議提出「對野生動物要審慎利用」,須「涉及全社會公共利益需要」方可利用,但這些「公共利益」中包含「醫藥」(此外還提到了科研和教育),它同時建議「鼓勵中藥企業發展可替代性藥材,逐步減少並最終不利用野生動物及其製品。」 另一份由環境法學界14位專家聯名提交的建議提出,已有替代技術的藥物應當「合理確定減少利用甚至完全替代的時間表」,為淘汰野生動物藥用設定期限。立即停止野生動物藥用,未被視為可行的建議。

但是,在國際野生動物保護組織看來,禁止野生動物入藥是一件更加迫切的事。

國際環保組織環境調查署(EIA)2月下旬在其網站發布的《野保法》修法建議中多次提及包括象、虎、穿山甲、犀牛等動物及其製品的管控問題,並且提出應當在《野保法》中明確禁止國家重點保護野生動物的藥用、保健品(以及裝飾品)消費。 EIA於2018年曾發布關於中國「豹骨入藥」問題的調查報告,報告發現:自1993年國務院禁止虎骨貿易以來,豹骨被當做傳統含虎產品的替代品廣泛用於生產。

據不完全統計,2000年以來,已有5030多隻豹在亞洲非法貿易中被查獲(註:EIA在3月底更新了該報告)。 EIA的建議反對現行《野保法》中養護野外種群、利用人工繁殖種群的雙軌思維,提出「不管是作為食品、藥品、保健品或裝飾品,對野生動物的消費定會對物種保護和公眾健康造成風險」,因此建議抓住這次機會「明確否決對野生動物及其製品任何形式的消費。」

廣州一個天橋上販賣虎爪和其他動物產品的攤點。圖片來源:Alamy

與藥用問題相關,而國內團體的建言中鮮有涉及的另一個議題,是《野保法》該如何看待來自境外的野生動物製品。僅環境法學界14位專家的建議書中提到「禁止以食用為目的,從國外進口人工繁殖或者野外獲取的陸生野生動物、水生哺乳動物及其製品」,但其出發點依然是維護國內公共健康,落點依舊是食用。

但是在EIA中國專家艾倫・懷特(Aron White)看來,這卻是個不容忽視的問題。他注意到2月24日全國人大常委會的《決定》只禁止了以食用為目的的野生動物交易,而在他看來,要保護世界各地受威脅的野生動物,當務之急是取消牠們在中國的市場。

在給中外對話的郵件中艾倫寫道:「繼續允許受威脅野生物種的合法交易,讓它們被用於傳統醫藥不是負責任的做法,它會合理化和固化對其他國家已經受威脅的動物的需求。以任何理由捕捉、收集、儲存、加工和消費野生動物都會帶來公共健康風險。」

分歧焦點:「白名單」

由於現行法律體系的「資源利用」導向,造成了規模龐大的野生動物養殖利用產業的事實存在,涉及全國1400多萬從業者和千億級的年產值。因此,本輪《野保法》修訂中如何處理相關產業成為焦點和難點之一。

在限制野生動物繁殖這一問題上,中國綠發會的態度最為堅決,提出全面禁止商業繁殖。相比之下,其他多份建議書則提議以「白名單」形式規範和縮小馴養繁殖野生動物。

山水自然保護中心等10家機構的聯合建議中包含一個叫做「特種繁殖動物名錄」的白名單,名單上的動物,其人工繁殖子二代以上的個體被允許用於食用之外的商業用途。他們同時建議,其繁殖應當使用人工繁殖子代種源,並為之建立物種系譜、繁殖檔案和個體數據,對繁殖個體應當加強其可追溯性,植入芯片加以標識。

阿拉善SEE基金會的建議則相對寬鬆。在對受保護野生動物進行重新界定時,它將野生動物分為「特殊物種」和「一般物種」兩類,前一類又分為旨在保護的珍貴瀕危野生動物,和「經科學評估和嚴格管制」可人工繁殖的野生動物。一般物種則是此兩者以外的野生動物。在利用問題上,阿拉善提出 「全面禁止非法食用野生動物及其製成品」。突出「非法食用」,是因為它提出建立一個「白名單」制度,上面的動物可以合法食用。此外,建議書還明確表示這一設計「並未排除以科學研究、獲取皮毛原料等為目的的利用」。研究顯示,中國野生動物養殖產業中佔比最大的,恰恰是毛皮。

研究顯示,中國野生動物養殖產業中佔比最大的是毛皮。圖片來源:Animal Equality International(CC BY-NC 2.0)

儘管兩份建議書中 「白名單」寬嚴不同,但是山水自然保護中心等十家機構和阿拉善SEE基金會都提出, 「白名單」動物都務必注重檢疫。前者要求把為所涉及物種制定動物檢疫標準作為將其列入「白名單」的前置條件;而後者在方案中承認,「白名單」的准入標準將成為食用野生動物是否安全的關鍵因素,因此應當對檢驗檢疫標準提出更高的要求。

山水自然保護中心主任趙翔向中外對話表示,建立動物檢驗檢疫體系難度很大,需要設立專業的實驗室,配備獸醫,針對不同種類的動物制定不同的標準,還要進行精細化、常態化的管理。

不過,對於提出「白名單」的團體來說,保留「白名單」並不是為了維持現狀,而是為了限制產業規模、實現引導產業退出,通過逐步限制和縮緊可經營的物種名單,給予從業者退出的訊號和時間。 「我們希望這個名錄能逐漸縮小」,自然之友法律總顧問劉金梅告訴中外對話。她同時強調,「白名單」的制定要慎之又慎,不符合標準的應盡快進行產業轉型。

呼喚深層的制度演進

多個團體的建議指出,突破現行《野保法》的內在矛盾和現實中的執行困境,還必須進行深層的體制變革。

在中國法學會行政法學研究會的建議中,提出了改變野生動物保護的管理體制。它寫道,由於長期以來中國由林業部門負責陸生野生動物保護,隨著林業部門逐步從國家部委降格成一個國家局,其法律地位越來越低,行政資源不足,難以承擔繁重的陸生野生動物保護任務。因此建議,在自然資源部下專門成立的一個野生動物保護局,使陸生野生動物保護獲得應有的法律地位和行政資源。阿拉善SEE基金會提出了類似的建議。

山水自然保護中心等10家機構的建議書中則指出,林業草原部門和農業部下屬的漁業部門分別負責陸生和水生野生動物的保護,兩個部門的產業思維和部門分歧是中國野生動物保護中長期存在的問題之一。該建議書同樣採用了上述建議,但進一步提出應賦予生態環境部以野生動物保護的監督職責。

但是,鞏固行政權力本身並不足以保證野保措施能得到有效執行,因為它還面臨一個資訊蒐集的難度的問題。野生動物種類紛繁複雜、數量眾多,而針對它們的犯罪行為又有高度的隱蔽性,光靠行政人力資源難以充分識別和發現。因此,多份建議都提出在修法中應有專門條款確保公眾能夠獲得野生動物保護資訊,並對相關部門展開監督,而後者應當確保工作透明度,完善公眾參與程序。

阿拉善SEE基金會和中國綠發會的建議都提出將「公眾參與」寫入《野保法》的法律原則,賦予公眾和社會組織以監督權,這包括對違法行為和行政不作為的舉報、媒體曝光和由社會組織發起的公益訴訟,以及為涉及破壞野生動物棲地的建設項目徵集公眾意見和組織聽證會。

談到環境公益訴訟,趙翔認為,社會組織將在未來關於野生動物的公益訴訟案件的鑑定與因果證明方面發揮積極作用。劉金梅則看到,公益訴訟在打破利益鏈條與權力格局方面的影響,遠遠超出案件本身。 2015年生效的《環境保護法》突破性地賦予了社會組織代表公共利益發起環境訴訟的權利,使之成為解決環境糾紛的一種重要途徑。

但現有的環境公益訴訟制度尚不允許社會組織針對政府行政行為提起訴訟。對此,中國綠發會建議「建立社會組織行政公益訴訟制度」,讓社會組織可以成為涉及野生動物保護的公益性行政訴訟的原告,從而真正「把權力關進籠子裡」。根據2017年新修訂的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》,以政府部門為訴訟對象的環境公益性行政訴訟的原告還僅限於檢察機關。

多個建言團體還看到,野生動物保護無法僅憑《野保法》的完善就一舉改變野生動物保護現狀,還需要一系列其他法律的協同演進。

中國法學會行政法學研究會建議在修訂《野保法》的同時相應修改《刑法》中有關野生動物的規定,並在其中新增「虐待野生動物罪」。

武漢肺炎大流行最赤裸裸地昭示了,沒有一個國家的生物多樣性和野保政策是孤立存在的。

阿拉善SEE基金會則希望本次《野保法》的修法將是一次整體性修法, 「以上位法《野保法》作為起點,對其他涉及到野生動物保護的法律法規、部門規章、地方性法規等漸次推進。」它希望本次修法,能在《陸生野生動物保護實施條例》、《漁業法》、《動物防疫法》、《進出境動物檢疫法》、《環境保護法》、 《民法》、《刑法》、《食品安全法》等在內的整個野生動物法律保護體系中引發一系列積極的連鎖反應。

「武漢肺炎大流行最赤裸裸地昭示了,沒有一個國家的生物多樣性和野保政策是孤立存在的。它與中國國內野生動物交易之間的聯繫,無論合法還是非法,都說明用更嚴格的法律和執法來關閉野生動物製品市場的迫切性。」艾倫・懷特在郵件中寫道。

在史無前例的新冠疫情背景下,《野保法》的第五次修訂是否會有所不同?今年因疫情而被推遲舉行的全國「兩會」也許會給出答案。

參考資料