非法捕撈誰說了算? 從俄羅斯漁船爭議看公海管理的挑戰 | 環境資訊中心

非法捕撈誰說了算? 從俄羅斯漁船爭議看公海管理的挑戰

2021年01月14日
文:陳冀俍(創綠研究院海洋治理項目研究員)
不久前南極海洋生物資源養護委員會會議上的一場「羅生門」,讓我們一窺多邊公海漁業管理框架下,履約機制的運作邏輯及其侷限。

一艘俄羅斯的冷藏船在南極水域從一艘漁船上裝載磷蝦。圖片來源:Andrew McConnell / Greenpeace

在去年10月舉行的南極海洋生物資源養護委員會(CCAMLR)年會上,受到各方關注的海洋保護區討論,在一片失望中草草收場。而一條名為「帕默爾號」(F/V Palmer)的俄羅斯漁船的非法捕魚嫌疑則意外成為討論焦點,俄羅斯與紐西蘭兩國因這條漁船是否涉及非法捕撈而劍拔弩張。

這場爭論從一個側面凸顯出公海漁業管理機制設計的侷限性、和執行所面臨的挑戰。對於越來越重視遠洋漁業履約的中國來說,這一案例也為有效參與國際漁業管理體系提供了有益的借鑑。

CCAMLR於1982年依據兩年前通過的《南極海洋生物資源養護公約》(簡稱《CAMLR公約》)成立。

CCAMLR對捕撈作業的管制包括規定哪些漁船、在哪裡、何時、可以用什麼漁具捕撈什麼物種。委員會下設履約委員會,每年審議這些規定的執行狀況。委員會會依違規情況予以定性,判斷它是輕微還是嚴重違規,並確定是否需要後續處理。這套「履約程序」設計的目的是促進國家政府之間的合作,推動漁船遵守規則。

按規定,如果懸掛締約方國旗的漁船被發現涉嫌在公約區域開展了「非法、未報告和不受規範」(IUU)的捕撈活動,就會被放到CCAMLR的「IUU捕魚名單草案」中,供年會討論。一旦CCAMLR在年會上確認這條船進入該名單,那麼它的船旗國就有責任通過其國內的司法程序對其進行處理。同時,CCAMLR將禁止這條船進入南大洋捕魚直至該國司法程序完成。

帕默爾號爭端

2020年1月20日,紐西蘭海軍的獵戶座軍用巡邏機在羅斯海的一塊已經關閉了當季捕魚的區域中,發現了懸掛俄羅斯國旗的漁船帕默爾號在進行捕撈作業。紐西蘭軍機對其進行了確認身份和拍照。之後,紐西蘭根據CCAMLR履約程序與俄羅斯展開交涉,希望俄羅斯能就此事展開調查。俄羅斯漁業部門聲稱調取了該船當時船舶監視系統(VMS)船位訊息,發現其顯示的位置在紐西蘭發現的位置外800海里左右的位置,並不違規,就據此訊息回覆給了紐西蘭。

在今年年會的履約討論中,紐西蘭認為帕默爾號偽造VMS數據「情節非常清楚、性質特別嚴重」,提議將其放入IUU捕魚名單。不少國家敦促俄羅斯分享可核實的VMS數據、捕撈努力數據和船上觀察員的報告,並且建議俄羅斯撤回這條船2020-2021年度的入漁申請(fishery notification)。

俄羅斯則強調,自己已將VMS航跡數據交給秘書處(只是沒有允許其公開),同時聲稱紐西蘭提供的照片的數據有修改的痕跡,而且CCAMLR的檢查體系(system of inspection)並不包括空中巡邏。在辯論中,俄羅斯堅持要求對此事的審議需要有「中立證據」。俄羅斯代表認為,紐西蘭作為控方帶有預設立場,所以其提供的證據不能算是中立證據,由於沒有第三方證據,因此無法認定帕默爾號非法捕魚。

由於俄羅斯可以動用締約國的一票否決權禁止2020-2021年度羅斯海附近的漁場開放,屆時所有漁船將不能進入。結果,在俄羅斯的堅持下,該船不僅沒有被列入IUU漁船名單中,而且下一季依然可以去南大洋捕魚。

履約困局難解

儘管俄羅斯得到了它想要的結果,但是帕默爾號非法捕魚的嫌疑實質上並沒有被消除,外界基於以下三點就可以自行判斷:第一,漁船偽造VMS數據有直接的經濟利益驅動;第二,俄羅斯不公開VMS航跡數據和其他相關訊息有違通常做法、缺乏誠意;第三,帕默爾號前幾年的履約記錄就不乾淨。

因此,對外界而言,此案的事實即使不像紐西蘭宣稱的那樣清楚,但帕默爾號確實嫌疑重大。最後俄羅斯看似通過一票否決守住了自己的清白,但是實際上卻反而損失了自己的國際聲譽。環保組織南極與南大洋聯盟(ASOC)公開批評了這一事件。

船旗國可以濫用一票否決權包庇自己的漁船,被認為是履約機制中的巨大漏洞。 2019年韓國代表團就表達了對CCAMLR履約討論的憂慮,認為太多時間被花在給違約事件定性上,以至於沒有時間討論履約工作的改進上。

但改革CCAMLR的履約程序談何容易。在《CAMLR公約》規定的爭端解決機制中,如果締約方之間就公約的解釋或適用發生爭端,這些締約方應首先進行協商談判等和平方式加以解決。不能如此解決的爭端,可經爭端各方全體同意後提交國際法院或交付仲裁解決。

雖然該程序提供了提交國際法院或者交付仲裁的選項,但那隻是針對「就本公約的解釋或適用」而發生的爭端。類似帕默爾號爭議針涉及的是養護措施,屬於技術性事務,不屬此列。公約生效以來出現的爭端基本都是這種性質。

2008年,CCAMLR建立了一個專家組對自己進行了第一次「表現評估」,對於爭端解決的問題,小組也建議修改上述條款,把「對於養護措施的解釋與適用」也納入進來,但該提議無果而終。

更重要的是,由於CCAMLR公約的《程序規則》第四條規定,委員會關於實質性事項的決定應以協商一致方式做出。而某一事項是否屬於實質性事項的問題,應作為實質性事項處理,需要協商一致。

因此,即使有國家提案要修改CCAMLR的履約程序,例如修改為「涉事國家不得一票否決IUU漁船的提名」,這樣的修改程序幾乎也是不可能的,因為任何一個成員國都有權利一票否決掉改規則的提案。

因此,要有效發揮履約程序的作用,沒有魔法藥水或者「銀彈」。它要求每個國家帶著「善意」(good faith)來參與這一程序的討論。當然,也不是說如果國家包庇本國漁船,各締約方就一點辦法沒有。在委員會的程序之外,主要的市場國可以採取警告和制裁的措施來逼迫捕撈國採取措施。前幾年韓國就是在歐美市場國的倒逼下開始了遠洋漁業的改革。

讓漁業履約回歸「善意」

俄羅斯用刑事法庭中的控辯場景,來看待這一非法捕魚事件的討論,可能與它對目前CCAMLR討論的整體感受有關。俄羅斯代表團團長索科洛夫(Vasily Sokolov)在大會開幕前對俄新社的訪談中說,目前的CCAMLR會議已經因為海洋保護區變得高度政治化,因為俄羅斯長期反對西方提出的海洋保護區提案,俄羅斯漁船面臨的這個調查是西方國家針對俄羅斯的一次蓄意攻擊。

漁船是俄羅斯在南極的重要的經濟、科學和政治存在。俄羅斯帶著戒心進入談判已成CCAMLR每年的常態。關於紐西蘭「偽造證據」的指控和拒絕提供VMS數據,表明俄羅斯對程序的信任已達到新低。

《CAMLR公約》的履約程序不是一個刑事法庭,而是一個國家政府之間作為集體規制者互相提醒,逐步改進的合作執法機制。這個機制終究是為了促進履約,而不是互相指責。 CCAMLR網站上公開的每年的履約委員會(SCIC)報告中記錄著當年的履約評估程序的結果,可以看到大多數涉及締約方的問題都得到了妥善的解決,這就是善意合作的成果。因此,對善意的假設並不是履約機制的漏洞,因為協商一致的措施才能得到最好的執行。

最近中國農業農村部漁業局發布了《中國遠洋漁業履約白皮書(2020)》,顯示出中國對漁業履約工作的重視和行動的決心。對帕默爾號案例的討論,可以幫助中國理解公海漁業履約機制的基本假設和內在邏輯,也可以為中國未來的的履約工作提供借鑑。

俄羅斯雖然保住了帕默爾號的入漁權,但是損失了別國對自己的善意,也破壞了CCAMLR履約進程的合作氛圍,讓自己的未來的處境進一步惡化。重拾和維護談判中的善意,讓CCAMLR的討論重新聚焦在實質性問題上,是擺在各締約方面前的一項重要任務。