中國首批海洋國家公園的準備與希望 | 環境資訊中心

中國首批海洋國家公園的準備與希望

2021年06月09日
文:韓擎(曾任界面新聞和新京報環境記者,關注氣候變化、生物多樣性等議題)
中國建立國家公園的探索始於陸上,而海上國家公園也正迎頭趕上,儘管面臨著獨特的挑戰。

鳥瞰山東長島。圖片來源:Wang Kai/Alamy

在黃海和渤海交界的渤海海峽,南北成列散落著大大小小151個島嶼,這就是渤海的門戶,這是山東煙台的長島,亦稱「廟島群島」、「長山列島」。在這些島嶼加上周邊海域總面積接近鄱陽湖的範圍內,有包括海洋公園、地質公園、自然保護區在內的9個國家級保護區。

2020年底,山東省首次對外公佈,爭取在這裡建設一個海上國家公園。它可能成為中國首批海上國家公園之一。

國家公園是中國自2015年開始嘗試建設的一種新的自然保護地管理模式。中國國家公園和自然保護地標準化技術委員會委員陳尚說:「國家公園是自然生態系統最完整,質量最好,景觀最獨特,生物多樣性最集中,保護面積最大,保護程度最嚴格的區域。 」中國在過去5年間先後設立了三江源、祁連山等10個陸上國家公園試點,涉及12個省,總面積超過20萬平方公里,接近陝西省大小。第一批正式批准的國家公園名單將於2021年公佈。但是海上國家公園設立進展則較為緩慢,至今尚無試點。

沒有選擇海洋做試點,據中國環境科學研究院副研究員朱彥鵬解釋,是「為了盡快試點出有益經驗和做法」。他曾參與多個國家公園體制試點方案起草工作,他認為與海洋相比,陸地上的國家公園試點面臨的問題更加集中,同時,現有保護管理基礎也較好。

第一批正式成立的國家公園名單尚有待公佈,而在去年,國家公園管理局又對一份第二批國家公園的候選名單進行了社會意見蒐集。一位看到名單的專家告訴中外對話,南海三沙、山東長島、遼寧長山群島等多個海洋公園的名字出現其中,範圍覆蓋中國海洋生態保護的所有重點海域。陳尚表示,正式名單有望於今年公佈,其中將包括中國首批海上國家公園。

這意味著,首批海上國家公園有可能不經過試點而直接建立。

長島:一個有備而來的候選人

長島是中國最早啟動海洋類國家公園創建工作的地區之一,也是工作進展最快的區域之一。

2017年,陳尚團隊就曾撰文闡述海上國家公園選劃標準,並提出了一份建設優先區名單,在中國從北到南沿海選出了24個有潛力的區域,涉及海島、海灣、草灘濕地、紅樹林、珊瑚礁等生態系統類型。長島也在名單當中。陳尚團隊參與了長島國家公園從調研和論證到設立方案編制的全過程。

根據以上設立標準,從國家代表性、生態重要性、管理可行性三個一級指標8個二級指標進行綜合論證,陳尚認為「長島在這些方面都達到了建設國家公園的標準。」

長島地區位於渤海和黃海過渡區,作為氣候溫和雨水適中的海島,這裡有國家一級保護動物東方白鸛、斑海豹和二級保護動物東亞江豚的棲地和攝食地。而當地獨特的海島黃土地貌以及北方海域最早的媽祖廟,也讓長島相比其他海島與眾不同。長島地區的9個國家級保護區主要就是為了保護這些動物和特殊地貌。

2018年,為加強長島地區的海洋生態保護,山東省設立了中國第一個生態文明特殊功能區——長島海洋生態文明綜合試驗區,覆蓋全區151個島嶼和周邊海域,在這裡探索生態保護和生態產業協同發展的新路徑。

與陸上國家公園一樣,海上國家公園也涉及對已有保護區域的合併。長島現有9個保護區的「九合一」並不復雜——按照原有自然保護區的範圍劃出了最大外包線,並補全了各保護區間的保護空缺。按照目前的佈局方案,長島海洋生態文明綜合試驗區大部分劃入「長島國家公園」,規劃面積將超過3000平方公里。

沒有被納入國家公園範圍的主要是島上的居民區、漁港,長島南部廟島灣周邊的人類活動集中區。「也要給當地留下一些發展空間,大家還是要發展經濟的」,陳尚說。

截至2020年,參與「長島國家公園」籌備的專家已經完成10個有居民島和22個無居民島的全域綜合科學考察,對當地的海洋資源和環境現狀進行了摸底,也為保護動物斑海豹、海江豚等做了專項調查。長島也在去年完成了國家公園設立方案的編制。一位參與長島國家公園創建工作的專家告訴中外對話,長島國家公園的整體規劃和管控方案也正在編制中,計劃於今年內完成。相關方案審議通過後,有望在年內打包作為「長島國家公園」的申報材料提交國家公園管理局審議。


長島是國家一級保護動物斑海豹的棲地。圖片來源:Alamy

建設難,管理也難

不過,這不意味著長島的國家公園建設是一帆風順的。有人曾公開提出反對意見,認為長島的保護對像不像大熊貓、東北虎那樣具有唯一性,並認為此舉難以滿足當地人口和經濟發展需求。

「國家公園不只建一個,因此只需要具有國家代表性,而非唯一性。」陳尚對此回應稱。但他也承認,長島確實面臨生態保護和經濟發展的矛盾平衡。

目前,中國的國家公園試點實施分區管控,即核心保護區內原則上禁止人為活動,一般控制區內限制人為活動。國家公園的設立將對區域內居民的活動和日常生活產生影響。事實上,如何平衡國家公園範圍內的人員生計和生態保護,也是中國國家公園試點建設面臨的最主要的問題。生態移民、提供生態保護補償、在保護區內創造就業機會是最主要的應對措施。

在長島,人口遷移和生態保護補償問題則格外突出。據陳尚介紹,長島的居民主要從事漁業和捕撈業,家庭平均年收入高達40-50萬元,相應地,他們希望獲得的補償也較高。根據前期調研數據估算,長島國家公園或涉及幾千戶居民和十幾家企業,國家公園管理部門每年支付的生態補償預計將達到5000-8000萬元,這筆支出將持續5-8年。

陳尚的團隊也在試圖通過合理規劃,來幫助島當地居民解決生計問題。他們希望能將未來國家公園內的居民集中遷至公園南側的廟島等周邊島嶼上,並將這些島打造為國家公園外的「入口小鎮」,方便居民發展旅遊業。

當然,這一安排的最終效果以及實際操作中當地居民的配合程度,還有待觀察。國際環保組織自然資源保護協會(NRDC)的生態保護項目主任華寧表示,遷移目標地區的人口承載力和被遷移者的意願需要重點關注。

除此之外,海上國家公園也面臨一些特殊的難題。曾參與多個國家公園體制試點方案起草工作的朱彥鵬對中外對話說,作為開放的系統,海洋缺少自然屏障,國家公園外的過度捕撈、海上油田和郵輪造成的污染等都會對公園內的生態造成破壞。

另一個問題是,海上國家公園應該由誰來管?朱彥鵬說,目前的國家公園管理局設置在中國中國國家林業和草原局,後者的職能並未包括海洋。同時,海上國家公園應該是包括海岸和海島這些陸地部分的,因此設定管理主體時也需要兼顧陸海統籌的管理能力。

「高效的海洋管理需要有力的跨部門合作,對部門間的協調提出了更高要求。」華寧說。這意味著,「陸海統籌」的要義其實是協調。2018年國家機構改革後,實際執法過程中,陸上部分由中國國家林業和草原局和公安部門負責,海上則由海警局管理,一旦出現污染問題,又需要生態環境部牽頭處置。因此,海上國家公園的管理主體必須具備調動多部委工作力量的協調能力。

這種協調能力在當前的國家公園管理體制中本就欠缺。中國人大常委會委員王毅在一份2021年兩會的議案中指出,目前設在中國國家林業和草原局的國家公園管理局「缺乏宏觀統籌授權,難以對各類自然保護地的空間、職能進行實質整合」,因此建議將國家公園管理局設置為專門的國務院直屬機構,從而在更高的層面協調國家公園管理,破解跨部門跨區域協調難題。

針對海上國家公園管理中的難題,一位參與長島創建的工作的專家建議,應仿照陸上國家公園,先設立試點。他解釋道,按照初步方案,長島國家公園的跨部門協調機制目前還局限在山東省內,但如果想讓它更好地保護海洋生態系統,應該把渤海海峽作為一個整體來考慮,統籌協調遼寧和山東兩省。他同時指出,與陸上國家公園相比,海上國家公園的統籌要更加複雜,不只跨省,也涉及中央和地方之間的協調。因為離岸12海里內外分別是省管和國管海域。「我們還是希望能試點一下,不然後續問題可能會比較多。」這位專家說道。

邁向海洋自然保護地體系

「海上國家公園的建設只是第一步」,陳尚表示,考慮到海洋是連通的,國家公園外的人類活動會在短時間內影響到公園內的生物和環境,因此後續也會對海洋自然保護區和海洋自然公園進行優化整合,在空間上構建起海洋保護地網絡。

中國在2019年提出「建立以國家公園為主體的自然保護地體系」,按照生態價值和保護強度高低,將自然保護地分為以國家公園為主體、自然保護區為基礎、各類自然公園為補充的三個層次,從而更好地保護完整的生態系統。

在全球範圍內,海洋生態保護受到的關注也在日漸增加。一個被稱為「3030」的目標,即到2030年保護全球不低於30%的海洋面積,已成為即將於今年10月在昆明召開的《生物多樣性公約》第15次締約方大會之前,各方呼聲最高的未來十年世界生物多樣性保護目標。這一目標的提出,同樣是基於海洋生態系統連通性的科學考慮,既滿足海洋魚類不同生長階段的棲地要求,也有助於在面對環境壓力時遷徙到更適宜生境。華寧強調:「要實現海洋30目標,需要各國共同努力保護佔地球海洋面積60%的公海,也需要各國制定基於各自國情的國家管轄海域內海洋保護目標。」

當然,要實現這一目標並不容易。據世界自然保護聯盟(IUCN)統計,截至2020年4月12日,全球被劃為保護地的海域為7.43%,10年內達到30%的保護目標因此顯得十分高遠。

為更好地保護海洋生態,近年來,中國建立起海洋生態紅線制度,並在今年第一次制定海洋生態環境保護五年規劃,但尚未在海洋保護區面積上設定具體目標。多位受訪專家均對中外對話表示,創建海洋類國家公園是第一步,國家公園可以將分散、孤立的保護區整合起來,讓生物可以更自由地在更大面積生存遊走,這也有利於生態系統的整體自我修復。接下來還要擴大保護地範圍,並最終形成海洋保護地網絡。

※ 本文轉載自中外對話〈中國探索建立首批海上國家公園