氣接何處？三接與藻礁的爭議｜能源轉型轉到哪系列報導02

2021年12月08日

公視記者陳佳利、于立平、陳添寶、柯金源、賴冠丞

第三天然氣接收站，為什麼會落腳在桃園藻礁海岸呢？從一開始選址到環評審查，都充滿著種種爭議。

話當年觀塘工業區開發史

時間先回到1990年代，當時政府為了滿足未來電力需求，計畫在桃園大潭興建燃氣電廠，而東帝士集團看中了，長達25年4000億元的天然氣供氣商機，於是和中華開發等企業，共同成立東鼎液化瓦斯公司，以低價買下大潭電廠的鄰近海岸，取得桃園觀塘工業區以及工業專用港的開發權，打算就近從港口供氣給電廠。

在環評審查過程中，環評委員質疑當地有珊瑚礁存在，環保署要求補充調查，台大海洋所戴昌鳳教授與科博館副研究員王士偉進行初步研究，才發現預定地上，有獨特的藻礁地景。但是學術界還來不及做更完整的調查，開發計畫在1999年有條件通過環評，2001年5月開始動工。

然而大潭電廠的天然氣供氣合約，最後由中油得標，東鼎公司財務也出現狀況，2004年填海造陸工程停擺，中油考量到成本等因素，改從台中港第二接收站，延伸管線供氣給大潭電廠。

揭開藻礁身世之謎

另一方面，學術界調查發現，台灣的北海岸、東部海岸和墾丁，雖有零星藻礁分布，唯獨桃園藻礁綿延長達27公里，是台灣面積最大、最完整的藻礁生態地景。根據王士偉博士所做的定年資料，桃園藻礁大約是從7600年前開始發育，由殼狀珊瑚藻慢慢堆疊而成，在藻礁的前緣仍有許多殼狀珊瑚藻持續生長，維持著生產力。

2001年王士偉博士接受採訪時表示，初步觀察，珊瑚藻的生長可能是間斷性的，夏季被沙覆蓋，冬季海浪帶走漂沙，珊瑚藻就會繼續生長。而他就台灣有藻礁分布的區域，初步歸納出周遭地形及海洋環境的共通點：一是有河流的注入、二是背風面有沙丘、第三是面海的迎風面，沒有任何屏障，不過哪個環境因子是重要關鍵，還需要更多的研究。

▶看當年影音《王士偉分析藻礁身世》

殼狀珊瑚藻以平均十年一公分的速度，慢慢累積成藻礁，結構就像千層派一樣。多孔隙的環境，孕育豐富的魚蝦蟹貝，曾經是當地居民的天然冰箱，也是海洋生物的育嬰房。

2014年，國民黨政府執政時期，決定由中油來執行第三天然氣接收站計畫，2016年，新政府上台，延續之前政策，中油以22.8億元併購東鼎公司，計畫在大潭興建，中間的移轉過程，曾經引發質疑。

時任立委的黃偉哲曾質詢中油，收購東鼎價格過高，且前兩任經濟部長皆是東鼎相關投資企業的董事，需檢討利益迴避問題。藻礁公投推動聯盟召集人暨公投領銜人潘忠政直言，中油購買東鼎公司股權，因牽涉到國民黨的關係企業中華開發公司，應該要由不當黨產委員會進行調查，確認交易過程的合法性。

為何三接選址在觀塘

不過中油公司表示，選址在大潭，主要考慮的是時間因素。天然氣事業部執行長李皇章說：「觀塘工業區已經通過環評，填海造地2.5公頃，我們可以立即用這塊地來興建儲槽。」

經濟部曾文生次長也表示，當時台電與中油都評估過，選址地點都是觀塘接收站，因為時間最快，而且接收站就在大潭電廠旁邊，距離最近，減少輸送的風險與成本。

2017年6月，三接進入環差審查，當時工業區範圍232公頃，填海造地範圍77.2公頃，規劃興建九座儲槽，第一階段儲量300萬噸，因為會填埋大潭藻礁，引發保育團體強烈抗議。

桃園藻礁北段鄰近工業區，受廢水污染而生態狀況差，桃園最南端的藻礁，在保育團體的努力之下，2014年成立觀新野生動物保護區，潘忠政表示，從2015年起，保育團體不斷請願，進一步將大潭藻礁提報為自然地景，也申請劃設野生動物保護區、自然保留區和一級海岸保護區，但中央機關與地方政府一直推託。

大潭藻礁生態豐富

大潭藻礁原本礁體完整，發育良好，因為台電興建進出水口工程，被切分為G1、G2及G3三區。G3區的藻礁，因突堤效應被沙掩埋，在環差審查過程中，中研院生物多樣性研究中心研究員陳昭倫，在大潭藻礁的G1、G2，發現有一級保育類動物柴山多杯孔珊瑚。另外，蟹類研究學者劉烘昌到現場調查後驚嘆，藻礁潮間帶比恆春半島的珊瑚礁更寬廣，動物密度比恆春半島潮間帶要高很多，在台灣很少看到這麼豐富的潮間帶。他說：「目前最迫切是要投入更多研究，最重要是在還沒有了解清楚之前，絕對不能夠貿然填掉、摧毀掉。」

愈來愈多研究人員投入調查，大潭藻礁的生態樣貌才慢慢被發掘，陸續紀錄到19種新種的殼狀珊瑚藻，以及世界新種的桃園紅足軟珊瑚等物種，生物多樣性豐富。陳昭倫表示大潭藻礁是目前藻礁生態系中狀況最好的，未來北段75%受工業污染的藻礁要想恢復生機，仰賴大潭藻礁生態資源去補充種原。他更進一步強調，這種能生活在亞熱帶地區、以藻類建礁的生態系，全世界只有桃園海岸才有，大潭藻礁是生物往南到澎湖、往北到日本的重要中繼站。

中油提迴避替代方案縮減開發面積

隨著新事證陸續出爐，2018年1月，中油提出迴避替代方案，工業區的開發面積縮減為37公頃，不過專案小組認為，雖然沒有直接填埋藻礁，但港灣開發將改變藻礁、珊瑚礁等生態環境，在7月的專案小組會議上，決定將本案退回目的事業主管機關。

之後中油再提出迴避替代修正方案，工業區開發面積縮減為23公頃，並將九座儲槽減少到兩座。當時的中油公司董事長戴謙在會議中說，「中油已經退到沒有地方可以退，也許你們覺得可以另找地方，但是實際上很多事情都有歷史共業。」

當時的環評委員鄭明修分析，迴避替代修正方案是避重就輕，工業港並沒有縮小，還是跟原來的規劃一樣大，港口如果做下去會改變當地水流，台灣的自然海岸又將消失。

保育團體呼籲政府應重新選址，用現有的港口做為替代方案，以確保自然海岸零損失。學者也認為當地的天候與地理條件不佳，建議尋找更適合的地點。

根據1994年的操船模擬報告顯示，該區位於東北季風影響的範圍，每年11月至隔年3月，氣象與海象條件不佳，天氣條件較大部分現有接收站為劣。

以永安接收站為例，只要風速大於每秒12米，天然氣船就不能進港，中興大學環境工程系莊秉潔教授分析，在觀塘，冬季連續風速大於每秒12米的天數，長達27天。他在2017年受訪時說明，「觀塘正好是在台灣北邊突出來這一塊，跟中國福建距離短，當它太狹窄時，風速就突然變大了，觀塘正好就是在風變大之處，尤其是冬天，可能有好幾個月，天然氣船都不太容易進出，以港口來說，反而台北港是北部的福地。」

民間提台北港林口港及其他方案可能性

中油公司董事長戴謙在2018年的環評會議上曾說，三接改到台北港需要18年。2021年中油公司發言人張瑞宗則說，台北港要11年，到2032年才能夠蓋得起來，時程上來不及。

曾任環評委員的鄭明修質疑中油對遷移到台北港的時程，一下子說18年，一下子說11年。他曾在2018年9月26日的環評延續會議上，公開顧問公司所提的替代方案建議，包括台北港第四期填土區N14、南碼頭S9、第一貨櫃中心N9等區域都適合。還有距離觀塘更近的林口港，由於已經具備卸煤碼頭，只需要改裝碼頭、新增儲氣槽與管線即可。台北港或林口港都只需要四到五年，另外，鄭明修委員也提出FSRU浮動式天然氣接收站作為選項。

關於台北港的提案，當天台灣港務公司基隆分公司總工程司王錦榮說明，N14是化油儲運中心，土地不夠，而南碼頭S9，世紀鋼鐵已經承租開始建廠，第一貨櫃中心的N9已經BOT，又靠近航道，台北港既有的場域都不適合。

中油則回應林口港位於飛機航道下方，接收站排氣作業會造成飛機疑慮，且不屬於工業港範圍，飛安審查及確認港口定位的時間至少需13年，而FSRU不具備儲槽功能，海象不佳時需暫停作業，非長期穩定的供氣方式。

爭議尚未釐清，當時行政院長賴清德接受媒體採訪時表示，秉持縮小開發面積、迴避藻礁兩大原則，力拼環評過關，環保署又在兩周內，密集的舉辦三次審查會議，引發環評受政治干預的疑慮，在歷經五位環評委員退席抗議，兩次流會，環保署副署長詹順貴請辭，2018年10月8日，最後在官派委員占多數的情況下，以7比2表決通過，也埋下社會對立的火種。

▶延伸看專題《藻礁總決戰》

第三天然氣接收站遷離桃園大潭藻礁成案

民間團體批評，程序上有嚴重瑕疵，尤其當時農委會委託中研院進行的藻礁生態調查，到2018年12月底才完成，調查報告還沒出爐，環評就過關。他們主張，政府應舉辦具有法律效力的聽證會，對生態影響及替代方案進行充分討論，才能釐清爭議，不過期待落空，因此發起公投連署。潘忠政說，「各種管道都去努力了，開了130場記者會，打了八個行政訴訟，沒有辦法，最後只好走上公投之路。」

3月18日，70萬3504份連署書，送達中選會。環境法律人協會理事長張譽尹強調，之前無論是依照文化資產保存法，提出自然地景審議，或是依照野生動物保護法，申請野生動物保護區審議，政府皆不理，互踢皮球，最糟糕的是環評程序，「短短的幾個月內從退回變成通過，沒有辦法充分釐清事實爭點，埋下了用公投這樣的法定程序來解決爭端的遠因。」

經濟部外推方案生態影響無共識

藻礁公投成案形成強大民意壓力。5月，經濟部再提出「外推方案」，強調已經努力做到藻礁保護最大化。防波堤外推至離岸1.2公里，原本21公頃的外海填區取消，供氣時間延後兩年半，經費增加150億元。曾文生次長說明：「防波堤已經退到外海，離開藻礁的範圍，棧橋等等設施會通過，影響海床面積不超過2%。」

台灣蠻野心足協會專職律師蔡雅瀅律師回應，政府說影響2%但不能這樣算，被圍在裡面的水域都是被影響的，另外還有突堤效應，會影響前後五倍的距離，外推方案影響的範圍是擴大的。

學者認為再外推案雖然迴避潮間帶藻礁，但港口工程對於整體海岸環境的衝擊仍然不能忽視。陳昭倫研究員強調，「大潭藻礁G1、G2會被關在裡面，全世界沒有一個港口，裡面還有一塊區域是要做保育的。藻礁生態系同時跟外海的生態系、沙泥土或水層的生態系，不管潮間帶或是亞潮帶都有很強的交互作用，才會有藻礁生態系的產生。」

中油公司環境保護與生態保育處副處長黃志堅回應，目前是以棧橋連接陸地與離岸港區，棧橋是開放式的、水流暢通，沿岸流是東北西南向，不會阻斷海洋生物與海洋幼生的傳播，因為牠們是隨著潮流走。

雖然棧橋鏤空，但防波堤是實體的，防波堤對水流漂沙的影響，是否會衝擊藻礁生態系，引發爭議。曾文生次長說明，委託成大進行的水工模擬研究結果，G1、G2區會因為做了防波堤，水流的流速將會增快，減少漂沙淤積，淤沙清況將會比沒有建港前來得好。

陳昭倫研究員反駁：「藻礁需要沙，到底需要多少沙，目前還不知道，外推案港口開口增大，增加水流，把沙子帶走是否會讓藻礁比較好，這很難說，因為模擬的條件可以被改變，真實的狀況，蓋下去以後就完全沒辦法回頭。」

黃志堅副處長則回應，這是離岸堤，沒有突堤效應，水流可以正常流動，漂沙不會進來之後不出去，水流流速略有增加，不是24小時增加，是在主要的漲退潮的時候略為增加。

海洋大學海洋事務與資源管理系榮譽講座教授邱文彥則質疑，實體的防波堤會造成一個半封閉的狀況，讓港內靜穩度增加，但是泥沙沉積會因此更加明顯，極有可能是細沙漂走，粗顆粒留下來，長期來看對藻礁生態的影響會是什麼？仍待觀察。

觀塘港的使用效率和安全性探討

另一個爭點，是觀塘港的使用效率與安全性。2006年，台中港的安全操船標準設在每秒12米，2019年調整為每秒15米，外推案依循的是台中港的新標準。

律師蔡雅瀅說，大家批評觀塘這裡波高大，潮差大，風速強，政府居然在2019年把標準改變成風速每秒15公尺，波高2.5公尺。

曾經參與觀塘港操船模擬的資深引水人侯中南表示，安全標準是由數個學術單位與中油共同研議，累積大量的實際操船數據與嚴謹的模擬實驗才定下的，以每秒15米的標準，成功率很高。莊秉潔教授在2021年5月受訪時說：「引水人認為15米/秒沒有問題，觀塘港可操作天數就多了很多，最大的好處是觀塘港是直進直出，不像台中港要繞進來。」

三接興建在減煤時程的角色

10月12日，外推方案送環保署進行環差審查，各種環境影響還有待環評審查釐清，目前三接的工程進行1/3，其中一座儲槽完成80%。經濟部強調，如果公投通過決定三接遷址，減煤期程會大幅延後，若要再新設一座接收站來供氣給大潭電廠，評估要再耗11年。

對三接選址曾提出質疑的學者和環保人士，考量到外推方案可能減輕對生態的影響，以及減煤、降空污的急迫性，決定表態支持。環境律師詹順貴說：「三接跟藻礁涉及的範圍，不只是藻礁生態保育，同時肩負能源轉型中，非核、減煤、降空污的多元議題，還涉及不同區域的在地居民需求，都必須要去兼顧。」

支持的學者認為，三接遷址影響到大潭機組的發電量，必須要靠燃煤電廠彌補，可能影響中南部燃煤機組除役時程。台灣環境規劃協會理事長趙家緯表示，原來期待興達二部機組都能除役，可能會只有一部機組可以，同時希望中火五部機組都能轉作備用，這時候可能只有三部機組能夠轉為備用，會有這樣的連帶影響。

莊秉潔教授說：「減煤對台中、雲林、高雄有非常大的重要性，現在離2025年只剩不到四年，一個天然氣儲槽就要蓋四年，考量現實因素，如果回到2018年還是覺得應該蓋在台北港，現在沒辦法，空污、非核的問題，時間已經到來。」

▶延伸看專題《興達電廠脫胎記》

陷入爭議的天然氣接收站不只三接，台電公司正在推動的四接與五接，這兩項計畫都已經進入環評程序，四接牽涉到基隆外木山的珊瑚礁生態，五接的外擴防波堤又涉及白海豚的棲息。

保育團體在四接環評會議前夕，在環保署前吶喊，表達台電、中油兩家國營企業惡性競爭，各自興建天然氣接收站，導致自然海岸被迫犧牲的心聲，呼籲全面檢討接收站興建政策。

長期支持藻礁保育的台灣蠻野心足生態協會理事長陳憲政表示，天然氣接收站，不是越多越好，缺乏整體規劃，競相興建天然氣接收站不是解決問題，反而製造更多問題，尤其天然氣只是橋接選項，到了2050年要達淨零碳排，恐怕有許多化石燃料設備將會閒置。蔡雅瀅則建議，擴大一接與二接的供氣量、三接與四接合併到台北港、使用具有儲氣槽跟氣化設施的浮動式天然氣接收站作為替代方案，或是擴大需量反應，做好能源管理來抵銷三接延後的影響。