對於中國環境氣候領域的觀察者來說，過去的一年用眼花撩亂來形容並不為過。
中國國家主席習近平在2020年9月的聯合國大會上宣示的碳中和目標，啟動了中國氣候政策密集發表的進程。新的低碳目標、政策、法規以前所未見的速度迅速成型、接連公佈。碳中和目標宣布後的兩個月，中國更新的2030年國家自主貢獻目標（NDC）在「氣候雄心峰會」上提出。然後在今年3月的「兩會」上通過的「十四五」規劃綱要包含了一系列氣候和能源2025年目標。
氣候政策制定並未止步於「十四五」規劃的發布。正當外界指出「十四五」氣候能源目標理應更加進取之時，「兩會」剛剛閉幕就召開的中央財經委員會第九次會議提出「構建以新能源為主的新型電力系統」，使人們意識到「十四五」規劃目標，很可能只是在為未來五年的低碳雄心「築底」而遠非「建頂」。
「十四五」規劃中的主要氣候能源目標
在出席一場7月舉辦的論壇時，中國氣候變遷事務特使解振華透露，一套詳細而完整的「雙碳」目標政策體系（「1+N」政策體系）正在製訂中。這套指導中國未來40年去碳化進程的政策體系中的「1」，指的是一份由中共黨中央和國務院聯合發布的頂層指導意見，「N」則包含了30多個涉及碳達峰、碳中和的全國和各地方、各領域、各行業的政策措施。
部分民眾「喜聞樂見」氣候災害 官民態度截然不同
但2021年7月更為人所銘記的，可能是河南乃至整個華中地區遭受的嚴重洪澇災害。7月20日至21日之間的24小時，鄭州降雨量達到了驚人的622.7毫米，接近正常年份全年平均降水總量。災害造成河南全省數百人死亡和失蹤。
儘管極端天氣與氣候變遷之間的聯繫，在本輪暴雨災害的後期透過主流媒體的報導有所呈現，但也有一部分網路上的聲音認為華中和華北的多雨是一種「瑞兆」。降雨線大幅向北移動意味著「大陸國家的盛世來了，」 一篇流傳甚廣的網路文章寫道，「或許，漢唐時期那鼎鼎有名的河套平原，能讓我們這代的中國人重新目睹。」
對上述網路文章的作者來說，氣候變遷對中國是一件好事。這樣內容的廣泛傳播和「喜聞樂見」促使生態環境部旗下的官方媒體《中國環境報》發表專題報導進行駁斥。透過採訪多位中國氣候科學家，這篇報導力圖說明嚴重的氣候變遷，對於西北和華北地區來說遠遠談不上「福報」。氣候變遷對於大氣環流的影響加劇了寧夏、山西、甘肅等省份部分地區的乾旱，又同時使得其它地區面臨更極端的暴雨洪水的侵襲，西北本就是氣候敏感區和生態脆弱區，「該地區如要達到南方類似的濕潤程度，需要極大的氣候變遷才能實現⋯⋯這對人類社會很可能是大災難，而不是機遇或機會，」 該報導採訪的專家表示。
這次交鋒從側面反映出，中國社會在氣候變遷這個議題上，存在的重要矛盾點。一方面，中國有對氣候議題極為重視和態度嚴肅的領導層，另一方面，中國也有對氣候議題表現出模棱兩可態度的公眾，後者對於各項低碳政策，整體上採取一種默認和跟隨的姿態。而2021年，當低碳行動以肉眼可見的速度加速，並且越來越「動真格」時，社會不得不直面這些政策的真實影響和效力，其對於去碳化進程的接受度也受到檢驗。
「運動式減碳」喊停 電荒衝擊雙碳政策
幾乎與河南暴雨同時，今年夏天的中國能源市場出現了緊張的跡象。伴隨著工業和出口的強勁復甦，激增的電力消費使煤炭供應吃緊，煤炭價格升至十年新高。高漲的煤價顯著增加了下游電力、鋼鐵等企業的生產成本，影響宏觀經濟發展。7月底的中共中央政治局會議，傳達了一系列旨在穩定能源市場的精神，其中包括對於「運動式減碳」的暫停。一些評論將「運動式減碳」解讀為在新的能源基礎設施尚未就位的情況下，過早地對於煤炭相關能源基礎設施「釜底抽薪」。
這是自碳中和目標提出以來，首次出現的明確政策調整訊號。但這個訊號的確切含義，卻存在各種不同解讀。對於能源市場監管者來說，它意味著短期內，一些曾經受控的煤炭產能可以釋放，以穩定煤炭供應和價格。另一方面，控制高污染高耗能的「兩高」行業的力度卻絲毫未減。對環境監管者來說，這些能耗大戶對電力的佔用，在電力緊張的背景下更應得到控制。
但一場「電荒」已箭在弦上。9月底，多省出現了拉閘限電的情況，在東北甚至出現了影響居民用電的大停電。
與「夢迴唐朝」式的氣候變遷否定論比起來，電荒引發的能源安全和經濟穩定之辯，對於中國氣候政策走向的影響要深遠得多。「電荒」剛冒頭的時候，就有一些報導和評論將其與中國多年以來，用以推動節能減排的能源「雙控」政策掛鉤，認為是「雙控」加碼，導致一些地方不得不採取拉閘限電方式應對。然而，後續研究和分析則顯示「雙控」政策並非本輪限停電的根本原因，在部分省份對於高耗能行業的限電措施，恰恰是「電荒」的果而不是因。本輪電荒反映更多的，是中國電力市場在價格、傳輸等機制方面，存在的不流暢，而它在輿論場上的喧囂，則使得「雙碳」政策承受了大量輿論壓力。
美氣候特使、COP26主席輪番訪中 氣候政策成外交焦點
這場「電荒」之辯發生的時機頗為敏感。「1+N」政策框架原本應在9月底的時間點正式公佈，為11月初英國COP26大會前幾週密集的氣候外交定調。從9月開始，中國面臨的國際氣候外交壓力就明顯增加。該月初，美國總統氣候特使約翰・凱瑞（John Kerry）就造訪天津與解振華見面，並通過視訊方式，與多位中方高層官員和領導人溝通。凱瑞前腳剛走，英國COP26大會主席阿洛克・夏瑪（Alok Sharma）也降落天津與中方會面。
沒有幾項中國國內的政策議程像氣候政策一樣，與國際外交如此緊密地聯繫在一起。而這種聯繫在過去的幾年呈現出強化的趨勢。有中外學者的研究指出，中國在氣候議題上，承擔起領導者和國際公共品提供者的角色，可能有助於提升「績效合法性」。中國的碳中和目標是在聯合國大會這一場合率先宣布的，新的2030年氣候目標是在英國主辦的「氣候雄心峰會」上揭曉的，而凱瑞在今年4月訪問上海，也為習近平出席美國主辦的領導人氣候峰會鋪平了道路。在這一峰會上，中國宣布了煤炭消費達峰的時間點。當COP26大會在即，人們自然而然會關心，中國是否會以這一場今年國際氣候外交的重頭戲為契機，來公佈新的國內氣候政策。
9月底的聯合國大會表明，國際舞台確實仍然是中國重大氣候政策的「發表會」。在聯大的視訊談話中，習近平宣布中國將停止新建海外煤電項目，並大力支持開發中國家發展綠色低碳能源。這一宣示在國際上收穫如潮好評。有報導指出，它是凱瑞和夏瑪訪華時與中方溝通的事項之一，前者還曾提議中國將碳達峰時間提前。但除了「海外退煤」承諾之外，中國沒有在聯大提出新的國內氣候政策目標。10月份終於問世的「1+N」政策框架主要包含了過去一年所宣布的既有政策目標。
到了這一階段，中國氣候政策的重心似已轉為鞏固和實踐已有的氣候行動及步調，而不是加碼新的目標和承諾。中國的官員和專家在多個場合強調，中國現有的碳中和、碳達峰目標已經是一項艱鉅的任務和沈甸甸的國際擔當，耗時遠比已發展國家實現同等目標所需時間要短。COP26大會之前的國際政治大環境，也很難說有利於國際協同提升氣候雄心。在「1+N」政策框架中，首次出現了氣候變遷的「對外鬥爭」提法，並與「對外合作」並置，顯示領導層對於國際氣候政治的更冷峻的判斷。這種情緒也在中國網際網路上，有所體現。對於西方氣候倡導聲音的高度懷疑，使得「氣候環保議題是外部勢力壓制中國發展企圖」的論調，再次甚囂塵上。
中國主要氣候目標
未來幾年 將為碳中和目標打下系統性基礎
在能源安全顧慮和對西方「寸步不讓」的輿論氛圍中，中國的氣候雄心和目標沒有因此縮水或回退，已經值得矚目。2020年9月以來所宣布和制定的主要氣候目標，全部原封不動地進入了中共黨中央國務院的指導意見，通過「1+N」政策框架正式成為中國頂層政策。
中國氣候政策制定需要保持的平衡性，也在COP26大會上得以充分體現。例如，中國沒有加入美歐所主導的《全球甲烷承諾》（該承諾包含一個十年內減排30%的量化減排目標），而選擇在與美國共同發布的聯合宣言中，對下一階段的甲烷控制行動做出表態和安排。「美歐等急需在氣候變遷問題上，強化對開發中國家施壓，並轉化溫室氣體減排責任，」來自國家應對氣候變遷戰略研究和國際合作中心的研究人員對《中國環境報》記者如此評價《全球甲烷承諾》。在格拉斯哥所達成的中美聯合宣言表明，中國對於治理甲烷這一強力溫室氣體是有意願和決心的，但需要根據自己的步調來安排減排行動。
今年春天，當我們專訪全國人大常委會委員、中科院科技政策諮詢研究院副院長王毅時，他曾提醒海內外的中國氣候行動關注者們，「十四五」等近期目標任務固然重要，但更要考慮未來40年的路徑怎麼走。實現碳中和將是一個系統性結構性的轉型過程，是「長征」而不是短跑。其他中國專家也認同這一說法，他們認為中國應用接下來幾年，為碳中和準備和搭建系統性的基礎，否則即便提前幾年達峰了，後面也很難實現碳中和。在COP26大會期間接受英國《衛報》採訪時，王毅仍覺得外界沒有充分理解中國的這一重要的政策取向：「為了實現我們的（雙碳）目標，我們所勾勒的是對整套系統的變革方案，這個變革並不僅限於能源系統，而是涵蓋社會和經濟的方方面面。但沒有人知道這一點。」
如果長期的系統搭建，比起取悅外界的短期減排目標更重要，那麼COP26大會之後的中國氣候領域，並沒有因為國際大會的結束而沉寂。中國人民銀行在11月推出了低碳金融貸款，向金融機構釋放大量流動性用以降低低碳產業的融資成本；新的中央深改委會議精神也為全國統一電力市場的建設指明了方向，這一改革直指造成「電荒」的一些根本性癥結，也將為新能源的發展打下更好的基礎。但是相比起簡單直接的控排承諾，這些政策措施很少進入國際媒體的視野。對於中國來說，要讓外界接受「行穩才得以致遠」的氣候行動哲學，還有很長的路要走。
※ 本文轉載自中外對話〈從“碳中和”到“1+N”：2021年中國氣候政策演進之路〉
