中國的大型水利工程，如三峽大壩和南水北調工程都名聞遐邇。有一些觀點認為，中國水利政策正在從強調「硬的」基礎設施，轉向「軟的」監管政策，並且還可能正從強調安全（防洪）和供水，轉向污染控制和城市綠化等強調生態改善的計畫。
儘管毫無疑問，中國的水利政策和法規正在變得更加精細，但筆者認為，中國的水利基礎設施建設仍在加快，而生態改善在這一增長中只占不多的一部分。不過，這種建設在性質上有了重大的變化。
筆者看到的是，中國的水資源管理正處於一個新階段。這一階段，在跨流域調水的支持下，一個國家「水網」正在成型，現有的供水網絡正在完善。
一輪新的基礎建設繁榮
2014年中國南水北調東線和中線工程的竣工，絕不是代表著重大水利基礎建設的結束。就在同一年，中國國務院宣布了172項新的重大水利基礎設施工程。截至2019年底，其中142項已開工建設，剩餘的30個計畫中有17個被劃入了國務院2020年宣布的第二輪150個計畫之中。這些計畫部分是對2020年夏季洪水的回應。今年1月發布的《關於實施國家水網重大工程的指導意見》表明中國政府規劃在「十四五」期間（2021-2025年）進一步擴大水利建設投資。
從筆者在各級政府機構官方網站上拼湊出來的資訊來看，「172+150」重大水利工程包括新建水壩、引調水工程和抽水站，目的是增加供水、防洪減災、增加灌溉供水量與供水效率，以及實現地區之間的水資源調度。
其中還包括一些大型生態改善計畫。一旦竣工後，「172+150」重大工程將使全國年可用水量增加1220億立方公尺（增幅約20%），每年節約灌溉用水260億立方公尺，防洪庫容增加316億立方公尺（相當於黃河年流量的一半左右），全國灌溉面積增加約10%（1.07億畝）。這些計畫的總投資預計達人民幣2.99兆元（約新台幣13.4兆元）。
從字面上看，這些基礎設施計畫主要有四種類型：跨流域引調水計畫（占投資的36%）；水源計畫，涉及修建大壩或抽水站以增加當地供水（13%）；加強水庫和湖泊的防洪能力（36%）；以及新的灌溉系統（15%）。
但實際上，這些數字之間存在某種程度的重疊，因為計畫可以同時服務多個目標，比如大壩水庫既可以防洪，又可以增加供水。居民和工業用水占這些計畫投資的40%，灌溉占20%，生態恢復僅占1%（其餘主要用在了防洪上）。
2008年至2019年間，水利基礎設施計畫的年支出，呈現出整整七倍的驚人增長。最顯著的激增出現在2014年後「172+150」工程批准之後。2001年，防洪是最主要的建設類別，達到總投資的55%，但到2019年這一比例降至34%，儘管這類計畫的數量仍然最多。水力發電計畫投資也略有下降。隨著時間的推移，旨在增加供水的計畫（主要是水壩和跨流域調水）重要性不斷提升，並在2007年後成為最重要的計畫類別，在2015年占據了總投資的50%。
自2014年以來，「生態用水」（用於河流、湖泊和濕地，以及景觀和環境衛生的水）的供應量已從100億立方公尺增加到200億立方公尺，翻了一番，但仍僅占總用水量的3%左右。這兩輪重大工程，給可用水量帶來的大幅增加，相當於南水北調中線容量的四倍。
一張多級的水網
兩輪計畫之間有三個區別。第一個是地理重點。第一輪計畫主要著眼於長江、松花江和遼河流域，擴大了水網的骨架。而第二輪計畫更側重於黃河流域的防洪、灌溉和環境流量，這與「十四五」規劃再次強調黃河流域的高品質發展策略相一致。
第二個區別是生態用水工程計畫數量的增加，這表明在「十四五」規劃期間（2021-2025年），環境流量正得到高度重視。第三個區別在於「智慧」水利計畫的出現。這是第二輪計畫中新引入的一個類別。目前這類計畫有五個，將對水文和水資源資訊進行仔細監測並實現量化，以嘗試對整個水利基礎設施系統進行微觀管理。即便如此，防洪減災、水資源優化配置、灌溉節水和供水的計畫數量仍然是最多的。
儘管存在這些差異，但南水北調和「172+150」重大水利工程背後的關注焦點是一致的：中國的水資源分布不均，已開發和將開發地區普遍缺水。跨流域調水量穩步增加，到2016年達到了每年485億立方公尺（相當於全國用水量的約8%）。172個重大水利工程投資的近40%用在了全國各地的16個主要跨流域調水工程上。
在治理方面，目前的計畫是讓中國四個主要行政層級中的每一級分別履行特定職責。中央政府負責該系統的「主骨架」：除了南水北調的「四橫三縱」（南水北調規劃用三條南北路線，將四條東西河流連接起來的水網格局）外，還包括新的調水工程，包括引漢濟渭、引江濟淮、南水北調中線雄安干渠，以及內蒙古和北部灣的飲用水水庫。
各省級政府負責將省內的主要水利基礎設施與這一全國主骨架連接起來。市和縣一級政府將集中精力把灌溉區和地方城市供水系統連接到省級供水主網絡。
水安全或被重新定義
水資源短缺和地理分布不平衡是中國水資源狀況的關鍵特徵，而國家水網的逐漸成型讓中國不再受困於這些問題。構建國家水網使現有的水利基礎設施系統更加完備，通常以向鄰近流域調水的方式，實現現有水壩和河流系統的協調利用。
這一水利「主骨架」的出現已經改變了以往的區域天然水可用性的概念：如今北方城市供水水源更加多元，其中一些來自很遠的地方。我們時不時會聽到中國即將發生區域性水危機（難免也是地區間的地緣政治危機）的說法；如果這個國家水網能夠發揮作用，那麼就將大大降低發生這些情況的可能性。
「十二五」和「十三五」規劃大力強調改善水質和改善總體環境，從而促使一部分水資源被調整為生態用水。雄安新區的發展規劃便反映了這一轉變，大規模的城市生態用水每年需要超過5億立方公尺的調水。如上所述，儘管生態用水投資有所增加，但生態用水總量仍然很小。
因此，現在說中國的水利投資已經轉變為主要以環境為目的還為時過早。不過，這確實說明了優先次序的根本轉變。城市空間綠化和河道水質改善將成為評估中國用水安全的關鍵指標。這並非是「沖洗」污染河湖之類的「權宜之計」，其目標是將水質從V類（不適於任何用途）提高到III類（最低飲用標準）。
儘管三峽工程和南水北調等大型基礎設施工程長期以來一直備受矚目，但中國已經在悄然構建一個高度一體化的供水網絡。不僅已經大幅增加了城市和灌溉的可用水量，還使政府可以對從全國到縣一級用水進行監測，並實現一定程度的控制。大型水利工程的完工並不意味著基礎設施建設的結束。相反，水利建設的步伐恰恰迅速加快，尤其是2014年啟動了「172+150」水利工程之後。
這樣一個全國性的供水網絡依然延續著一些過去的政策重點，例如對鋼筋混凝土重型基礎設施的強調，但它也代表著抱負的轉變和對環境問題的新的關注。這樣一個網絡將日益鞏固國家層面對供水的控制，使中央政府的調水能力達到前所未有的規模。
筆者感謝以下計畫團隊成員的協助：韋伯（Michael Webber）、拉瑟弗德（Ian Rutherfurd）、王耀麟、趙越、史晨辰、甄娜輝、巴尼特（Jon Barnett），以及韓笑。
※ 本文轉載自中外對話〈國家水網：中國水利基建的新階段〉
