山姆大叔的自然解方路線圖 | 環境資訊中心
生物多樣性

山姆大叔的自然解方路線圖

2023年03月16日
文:趙榮台(保育生物學家)

去(2022)年11月在埃及舉行的《聯合國氣候變遷綱要公約》第27屆締約方大會(COP27)期間,美國在會場設立了「美國中心」(U.S. Center)展區,舉辦了數十場活動,展示美國因應氣候危機的各種作為和解決氣候問題的決心。

美國總統拜登的高級顧問也是國家氣候特別任務委員會(National Climate Task Force)的主席——波德斯塔(John Podesta)在美國中心的開幕式上,公布了拜登–賀錦麗政府的自然解方路線圖 [1] (Nature-based Solutions Roadmap),宣告自然解方將成為美國因應氣候變遷、強化社區韌性並支持在地經濟的重要工作,同時鼓勵其他國家加入美國的行列,投資自然及其為人類帶來的服務,以便達成將全球平均升溫控制在攝氏1.5度內的氣候目標。

2022年11月,美國總統拜登出席《聯合國氣候變遷綱要公約》第27屆締約方大會。圖片來源:UNFCCC(CC BY-NC-SA 2.0)

自然解方(Nature-based Solutions, NbS)指的是:利用自然和健康生態系的功能保護人類、優化基礎設施,以因應氣候變遷、糧食安全或自然災害等社會挑戰。誠如聯合國秘書長古特瑞斯(António Guterres)所言,人類「必須停止和自然的戰爭」,應該和自然重修舊好,醫治傷痕累累的生態系,來改善世界的現況。

人類在過去一、兩個世紀大幅改變自然,森林、農田、草原、河流、湖泊、海洋等各式各樣的生態系,沒有一個不受到人類的改變甚或濫用。這些劇烈的改變,造成越來越多的環境、社會及經濟問題。直到近年,我們才赫然發現,要有效因應氣候變遷、降低災害衝擊、持續社會經濟發展、確保糧食安全及人類健康等重大的社會挑戰,最好的法子莫過於和自然合作了。

自然解方的概念始於2000年代。2008年世界銀行出版了《生物多樣性、氣候變遷及調適:世界銀行投資組合的自然解方》。這是國際組織首次提出、闡述自然解方的概念。世界自然基金會(WWF)2010年出版《自然的解決方案:保護區幫助人們因應氣候變遷》則打破保護區只能保護野生動植物的傳統觀念,強調保護區在減緩和調適氣候變遷上扮演的重要角色,就連《氣候變遷的經濟學:斯特恩報告》的作者史登勳爵(Lord Nicholas H. Stern)都稱讚這本著作,第一次指出保護區在減少氣候變遷衝擊的巨大貢獻,呼籲各國透過有效的政策和補助機制,維持、擴大保護區的面積,幫助我們因應氣候變遷。

2016年,世界保育聯盟(IUCN)出版的《因應全球社會挑戰的自然解方》,將過去10-20年各國透過自然生態系解決社會、經濟問題的12類做法(Approach),例如生態工程(Ecological Engineering, EE)、以生態系為基礎的調適(Ecosystem-based Adaptation, EbA)、生態防減災(Ecosystem-based Disaster Risk Reduction, Eco-DRR)、綠色基礎設施(Green Infrastructure, GI)、水資源綜合管理(Integrated Water Resources Management)等統稱為自然解方,並將其定義為:「採取保護、永續經營管理、修復自然或改變過的生態系等行動,有效地、調適地處理社會面臨的挑戰,同時增益人類福祉和生物多樣性。」換句話說,自然解方就是保護自然生態系、永續經營生態系、修復人類改變過或劣化的生態系,以達到人類和自然雙贏。

《因應全球社會挑戰的自然解方》除了定義自然解方之外,還歸納出八大原則與提出十個全球各地的應用實例與經驗教訓。隨著自然解方進入政策層面,為使實務操作明確、避免混淆,世界保育聯盟在2020年又出版了《自然解方的全球標準》和《自然解方全球標準使用指南》,並譯有七種不同語言的版本。這兩份文件介紹八個準則和28個指標,用以設計、評估自然解方,加速全球邁向與自然和諧相處的轉型。

第五屆聯合國環境大會 近200個成員國敲定「自然解方」正式定義

除了前述的國際組織,歐盟在自然解方的推動和投資起步也相當早。歐盟執行委員會於2015年將自然解方納入「地平線2020」[2](Horizon 2020)研究和創新計畫,標誌了歐盟在與自然聯手創新方面,意在執全球牛耳的企圖心。歐盟執行委員在2019年提出自然解方的定義,並在2020年修正為:

受自然的啟發、持續順應自然、並利用自然所設計的活解決方案,以有效、調適的方式運用資源,因應各種社會挑戰,同時提供經濟、社會和環境惠益。因此,自然解方必須有益於生物多樣性,並支援各種生態系服務。

這個定義雖然和世界保育聯盟相似,卻把由自然衍生(nature-derived)的風能、波浪能及太陽能,以及由自然啟發(nature-inspired)的仿生學全都算作自然解方。世界保育聯盟則強調自然解方必須透過改善與發揮生態系功能與服務來解決各類社會挑戰,由自然衍生或由自然啟發但不涉及生態系功能的作法,並非自然解方。

去年3月在肯亞舉行的第五屆聯合國環境大會(The 5th UNEA)上,193個聯合國成員國決議通過自然解方的定義:

採取保護、保育、修復、永續利用和管理自然或改變過的陸地、淡水、沿海和海洋生態系等的行動,有效地調適因應社會、經濟和環境挑戰,同時增益人類福祉、生態系服務和韌性以及生物多樣性。

該項決議內容與世界保育聯盟的定義相近。由於國際在定義上達成共識,未來自然解方的各種做法可望在實務與應用上齊步邁向聯合國的永續發展目標(SDGs)。

美國的自然解方歷程

拜登-賀錦麗政府將自然解方定義為「採取保護、永續經營管理,或修復自然或改變過的生態系等的行動,作為因應氣候變遷等社會挑戰的解決方案。」該內容與世界保育聯盟、聯合國第五屆世界環境大會的定義相近,卻更簡潔。

自然解方的實際行動或措施包括:保護或保育自然的地區、重新造林、永續經營管理農場、漁業或森林、修復人類改變過的海岸生態系或都市生態系等。這些行動可以提高對洪水泛濫和極端氣候等威脅的韌性,透過捕獲、儲存二氧化碳來減緩氣候變遷,進而確保社會經濟、國家安全、人類健康、公平合理。

相較於歐盟在自然解方的起步甚早、進展甚多,並且在國際上領導多年,已擁有相當的話語權,美國在國內雖早已啟動自然解方的多種做法,但這方面的國際參與卻不甚積極。

早在2005年的卡崔娜颶風摧毀了美國墨西哥灣海岸各州,造成約1,100億美元的損失、1800多人死亡、120萬人流離失所。這場災難迫使美國海灣海岸的管理方式改弦易轍,著手修復因人類活動而喪失的海岸濕地、紅樹林及草澤,重建牡蠣礁、離岸沙洲島,取代傳統的鋼筋水泥護岸,以便更有效且具經濟效益地因應洪泛與風暴潮等短期的自然災害,和海平面上升、鹽水入侵等氣候變遷所帶來的長期影響。

2010年,全球最大的公共工程和建設管理機構——美國陸軍工程軍(USACE)啟動「與自然同工的倡議」(Engineering With Nature Initiative, EWN Initiative),主張結合自然和工程,以有效、永續地發揮經濟、環境和社會效益。2021年,陸軍工程軍出版了《自然和基於自然特色的洪泛風險管理國際指南》(The International Guidelines on Natural and Nature-Based Features for Flood Risk Management),收集十幾個國家的知識和案例研究,介紹如何單獨利用島嶼、珊瑚礁、森林、海灘及沙丘等自然特色或與傳統灰色基礎設施結合,以降低洪災風險。

2019年,美國國會通過《活海岸線法》(Living Shoreline Act 2019),每年撥款500億美元責成美國海洋暨大氣管理總署(NOAA)將經費補助州政府、地方政府及非政府組織,執行具氣候韌性的活海岸線計畫(climate-resilient living shoreline projects),透過「天然材料和自然系統,支援生態系功能和棲地」來保護海岸的社區。而在2020年的《水資源開發法》(Water Resources Development Act)中,國會更指示陸軍工程軍應平等看待基於自然的系統與傳統的灰色基礎設施。

2021年,拜登總統一上台就宣布要從外交政策和國家安全的角度處理氣候危機,不但成立白宮國內氣候政策辦公室、國家氣候特別任務委員會,而且立刻重返《巴黎協定》,積極參與《氣候變遷綱要公約》締約方大會和相關峰會。

2022年地球日,拜登總統簽署了第14072號行政命令,其中第節首次揭櫫自然解方——要求數個部會層級的首長協調,向國家氣候特別任務委員會提交一份報告,找出整個聯邦政府動用自然解方的機會;要求白宮管理和預算辦公室主任發佈聯邦法規決策中與生態系服務、自然資產等評價有關的指南,此外還要求美國全球變遷研究計畫評估美國的自然現況。

根據白宮發布的消息,白宮科技政策辦公室、白宮管理和預算辦公室以及商務部將共同建立一個自然資本帳[3]暨環境經濟統計系統(System of natural capital accounts and environmental-economic statistics),第一份建立自然資本帳暨環境經濟統計的策略計畫已於今(2023)年一月出版。至於美國第一次進行的國家自然評估 (National Nature Assessment),預計於2026年完成。從這個由國家財政和統計系統提出配套措施的要求,可以看出拜登政府洞悉自然解方在資源、投資、評量及追蹤上的需要,不是只做表面功夫。

路線圖的五項策略建議

所謂的路線圖(Roadmap)就是一項行動計畫或方案,內容包含目標、準則、說明、步驟、建議和時間表等。美國自然解方的路線圖包括五項策略:

1. 更新政策:

要求各聯邦機構更新政策和指南以利執行自然解方。例如,在國家資產負債表以及監管和融資決策中,更新成本與效益會計指南可以突顯投資自然解方的經濟效益。另外,相關單位應該建立與更新減災標準、保險標準、指南和風險管理工具,才可以為修復河流及洪泛平原(floodplain)等自然解方預作準備。更新政策還可以解決社會不公義的歷史包袱,確保因應氣候衝擊的作為能幫助弱勢社區。

2. 釋出資金:

聯邦機構可以將自然解方納入財務援助和提高誘因的計畫中,以加速減少碳排放並提高社區韌性。拜登政府正在引導各機構利用基礎設施的資金來支援自然解方,並在剛生效不久的《基礎設施投資和就業法案》(Infrastructure Investment and Jobs Act)與《降低通貨膨脹法案》(Inflation Reduction Act of 2022)中投入50億美元降低野火風險,以及200億美元增加農、林、牧地的碳儲存和減少碳排放,並投入數十億美元強化住宅、道路和社區的韌性。各機構要透過協調和簡化申請流程讓申請者更容易取得資金,並透過創新和新興金融模式來促進私部門的投資。

3. 以聯邦設施和資產為主導:

聯邦機構作為州政府與地方政府的表率,已開始重視並提升其設施、營運和計畫的韌性,而這只不過是起步,聯邦機構還能做更多,例如增加綠色雨水基礎設施、綠色屋頂、活海岸線和其他自然解方。聯邦設施[4]的標準應酌情納入自然解方,且隨著相關知識的發展,標準也要隨之更新。擁有大片土地的機構[5]要在規劃和管理實務中納入自然解方,並在適當的情況下與原住民合作管理,以矯正違反公平正義的現象並提高韌性。

4. 人力培訓:

規劃、設計、建構及維護自然解方都需要關鍵技能,尤其在社區規劃、法律、金融、生態、工程及維護方面,需要更多對自然解方熟練的工作人員。聯邦與勞工、學術和專業組織的夥伴關係可以為當前的人員提供技術資源,並協助開發自然解方的工作和設計標準。未來,自然解方的人才培養要靠STEAM教育——科學、技術、工程、藝術、數學達成。聯邦機構的人員也需要培力,各機構可透過經驗分享,藉此培養執行和評估自然解方的技能。

5. 優先考慮研究、創新、知識及調適性學習:

隨著世界的變化,聯邦機構必須創新,充分了解自然解方與其使用時機。各機構可以審視現有的研究,縮小對自然解方有效性的理解差距。為監測自然解方帶來的惠益,相關單位應建立機構間的最佳實務[6](best practice),包括如何衡量、驗證各種作為的成效。另外,透過監測和改善調適性經營管理(adaptive management)還可以提供更多證明「自然解方」有效的證據。各機構也應不斷探尋自然解方的潛力,以達成使命並提供多元的惠益。

美國自然解方路線圖提出了五項策略,分別包含:更新政策、釋出資金、以聯邦設施和資產為主導、人力培訓,以及優先考慮研究、創新、知識及調適性學習。圖片來源:擷自美國自然解方路線圖

結語

山姆大叔的自然解方路線圖釋放了強烈的訊息:美國政府決心處理氣候危機,除了減少碳排放、採用清潔能源、加速社會轉型之外,自然解方有潛力達成30%的氣候目標,也讓它成為熱門選項。當然,自然解方不只是用來解決氣候問題,而且還能降低災害衝擊、持續社會經濟發展、確保糧食安全、水安全及人類健康等多項重大社會需求,無怪乎拜登政府傾力推動自然解方,務求全國各界循著先行的聯邦政府腳步重視自然、保護自然、修復自然、永續經營管理自然。

美國聯邦政府啟動的自然解方,經過多方考量、討論、協商,整合出具體的目標,並提出多面向、合一的政策、策略、分工、行動,以及所需之資源,包括經費、人力、物力、能力建設及教育廣宣等,並考慮到設定、追蹤、評量行動之成效,特別是對弱勢社區、群體的照顧。我國在兩年前就有推動自然解方之議,可惜思考片面、作為零星,迄今沒有明確的目標,遑論達成目標的具體步驟和準備工作。他山之石可以攻錯,山姆大叔的自然解方藍圖或許可以做為我國推動自然解方的重要參考。

註釋

[1] 美國自然解方路線圖全名為《加速自然解方的契機:邁向氣候目標、生機盎然、公平與繁榮的路線圖》(Opportunities to Accelerate Nature-based Solutions: A Roadmap for Climate Progress, Thriving Nature, Equity & Prosperity)。

[2] 地平線2020(Horizon 2020):歐盟2014-2020年的研究、技術開發方案,預算為770億歐元。

[3] 自然資本帳:衡量自然資本的存量在各種尺度的變化,並將生態系服務的價值納入國民所得帳和國家統計系統。

[4] 聯邦設施(Federal Facilities)是指出租給聯邦政府的建築、土地、裝置、公共工程、飛機、船隻等其他財產。

[5] 美國聯邦政府最大的地主依次為:內政部的土地管理局(Bureau of Land Management, BLM)、農業部的林務署(Forest Service, FS)、漁業及野生動物署(Fish and Wildlife Service, FWS)、國家公園署(National Park Service, NPS)、國防部。

[6] 最佳實務(Best Practices)意指現行狀況下最好的工作方式。