光耀拾荒──政府該做的事

2023年04月20日

文：謝和霖（看守台灣協會秘書長）

座落於北市萬華區果菜市場附近、號稱「窮人銀行」的「光耀五金行」，日前因為用地不符《台北市土地使用分區管制自治條例》規定，而被台北市府限期拆除，在媒體上掀起不小波瀾。長期在此變賣資收物的100～200位拾荒者除了依依不捨之外，對於未來必須推個板車走更長遠的路才能變賣，充滿無奈，心中五味雜陳；而一直陪伴著他們的在地組織「五角拌」，則透過各管道大聲疾呼，希望北市府能為這些靠自己勞力賺取尊嚴，同時為社會做出正面貢獻的資收個體戶與社區型回收場著想，修改土地法規，容許他們在社區裡存在，其訴求獲得許多人回響。

不過，也有部份附近居民因為環境將因此變得更整潔、景觀獲得改善、因機具操作移動所產生的噪音與空污也將減少而額手稱慶；更有人想像著日後這塊地與鄰近地區將進行都更蓋起豪宅，而得意不已。

其實，這家回收場即使目前不被拆除，日後也將因租金或都更壓力而遠走他方。究竟，高昂的都市土地，是否只能容許摩天的鋼筋水泥建築與金光閃閃的車輛存在？其他配不上這價位的行業、族群、服務、便利設施都要滾到遠遠地方去？這問題頗值得社會省思。

土地本無價金錢非真財本來無一事何惡惹人拆？

記得20年前，我曾問一家位在市中心、營業空間約40坪、餐點價位尚稱低廉的麵店老闆，他店租多少？雖然當時北市地價還未上漲到目前水準，但也已很離譜，答案是在10-15萬之間，那時我聽了嚇一跳，屈指一算，若每位客人只點一碗50元的麵，那麼他每天開門服務的前百名客人所給付的麵錢，都要轉手交給房東，然後他還要支付廚師及前場服務人員薪水，同時還要負擔食材與水電瓦斯成本。一碗50元的麵，大概有一半是租金成本──大台北地區的市民早就在承受高昂地價所帶來的通膨壓力，當前因為國際原物料與人力成本齊飛所引起的物價上漲，相比之下還是小巫見大巫！

如果這麵店老闆撐不下去，附近居民就得走更遠的路，才能吃上一碗平價的麵！地價飛漲，才是造成人民痛苦指數高升的首惡，更是迫使人們長時間綁在工作場域追逐飛快流失錢財的主因。

土地本無價，但其一分不增、一分不減的特性，面對經濟活動的成長，加上有心人的炒作，因而價格飛漲。若任由自由市場的供需機制運作，一塊土地的用途，將決定於哪種經濟活動最能賺錢，但不見得對社會最有需要，對人類最有貢獻。

舉例來說，一塊空地若用來設置回收場，收集人們不要但可回收的物品，可促進資源循環利用，減少自然資源開採，且回收再製成有用再生物料的過程，所投入的能資源，通常也少於重新開採資源來生產原生物料過程中所投入的能資源，因此也有利於淨零排放，對環境社會有重大貢獻，卻賺不了什麼錢；但若這塊空地在空屋率已經高漲的現在起高樓，或在私人運具已經太過氾濫、實應總量管制的現在蓋起停車場，雖需要挖山採礦以製造鋼筋、水泥，過程中耗費了許多能資源、產生許多污染，對環境造成重大衝擊、極為不利於淨零排放，卻可為建造者帶來諸多收益。在以資本主義邏輯運作的經濟體中，後者將穩佔上風，儘管只有少數人獲益。

因此，我們有時得擺脫金錢訊號，從基本需求來看一塊土地究竟該怎麼規劃、使用，才最適當；更應想方設法去平抑土地價格，避免金錢訊號扭曲了社會真正的需求。這也應是土地規劃管理機關的重責大任。

然而，《台北市土地使用分區管制自治條例》竟不容許這些為社區服務的基層回收商位於住宅區、商業區或住商混合區，只能和從事機械分類壓縮打包的中大盤回收商，一起棲身在都會邊緣的農業區、工業區與保護區。如此規定，等於直接抹去基層回收商存在的可能性及必要性！

而且少了設於社區的資源集散地，拾荒者不再能以行走方式把回收物收集到基層回收商，也難再以此維生，而其原本提供的回收服務，將轉由擁有清運機具的民間清除業者或市府清潔隊來承接，等於讓資源循環所需耗費燃料增加，降低資源循環的能源效率，增加了碳排，並可能讓部份原本可被回收的東西被無法配合清運的垃圾產源（民眾）直接丟到垃圾桶中。

而這些擁有機具的民間清除業者或市府清潔隊，因為收集量大，可能沒有耐心像拾荒者及基層回收商一般好好檢視收集到的東西，甚至會將各種回收物混合收集，通通倒在一起，不僅後端分類成本高，其回收物中可能也混雜了不少垃圾，而會影響到再生料品質。

雖然有提倡機器分選的業者，認為源頭不用分太多類，把回收物放在一起交給他們就可以，但其需要冗長的分選流程，且常無法脫離人力的輔助，而所仰賴的機具設備佔地空間大、吵雜、耗能，且分選效果沒有想像中那麼好。比如塑膠容器的光學分選，面對透光性太高的透明容器或吸光性太高的黑色容器，效果都不太好；還會因為平板塑膠容器的壓黏與套疊影響材質判斷正確性。因此資源回收不能從頭到尾事事仰賴機械，前端的民眾、拾荒者與基層回收商透過雙手進行適度的分類、整理與收集，可節省後端精細分類的成本與耗用的能資源，並有效提昇再生料品質，是回收鏈中相當重要的環節。

然而，台北的土地法規，卻要直接斬斷回收鏈的重要環節，戕害資源循環的效率與品質，不該檢討修正嗎？

此地我先到此店我早開若要趕我走公道拿出來

再從另一視角來看此問題。早在我國還沒有資源回收制度之前，這些基層回收商與拾荒者，在紙類、金屬等資源的市場價值的自然催生下，就已成為資源循環不可或缺的環節，默默為社會產出重大貢獻。而且，這些基層回收商所座落的區位，也是在土地價格還未被不當炒作、金錢訊號還未被扭曲下，由市場背後那隻看不見的手所揀選出來的，而且常常選得恰到好處：鄰近著所服務的聚落社區，但若即若離，不會太近擾人清淨，也不會太遠讓拾荒者無法走路到達。

以此檢視光耀五金行等基層回收商的處境，更能深刻體會他們是都市化巨輪下的犧牲者、被排除者，不見得一開始就無法符合現行《台北市土地使用分區管制自治條例》：光耀五金行50年前就開始在那塊地營業，那裡舊稱「堀仔頭」，彼時尚有農業活動存在，算是位處南萬華市區邊陲，服務著附近的聚落；但隨著經濟與人口的成長，住宅、商辦等建築逐步擴張蠶食鯨吞都市農地，聚落之間洋溢著農村風情的間隙地帶逐步消失，地價跟著水漲船高。

地價飛漲，對地主而言是社會發展帶來的意外之財，但這對那些從事社會基層服務、常常無法擁有土地的人們來說，卻是個災難。土地租金變貴，且不知什麼時候地主會心血來潮把它收回去，這樣的顧慮讓許多社區型的基層回收商，鮮少投資改善其營運空間，常常是將就將就地用鐵網或鐵皮來區分貯存格或做為圍籬，也沒有遮雨棚，且常常堆個老高，致回收物容易飛揚逸散，髒亂景觀惹人嫌惡；但其實他們對於環境的影響仍屬輕微，且如能保證他們使用土地權益，要他們把營運空間改善成像物流倉儲般整齊乾淨，應非難事，所投資經費也非高不可攀。

他們的本質，其實就像我們左鄰右舍的商家般，服務著我們的日常，只是其金流與物流方向和一般商家相反而已。如果認為他們造成環境髒亂、破壞景觀，也應透過環保法規來取締，而非透過土地法規讓所有基層回收商都無法存在於社區中。

所以台北市府如果重視這個位處回收鏈前端、引領拾荒者把各產源的回收物分類集中的重要環節，除應修正《台北市土地使用分區管制自治條例》，讓他們可以合法存在於社區之中以外，也應考量在寸土寸金的台北，他們早已不易以合理租金取得土地的事實，主動為他們在適當區位盤點合適的公有地，以合理租金提供他們營運，不應任由他們在都市化巨輪下和拾荒者一起消失於水泥叢林中。

否則，如若經濟發展方向、法規制度都不利於資源循環，那麼零廢棄、2050淨零排放，豈非奢談？

拾荒不卑賤回收貢獻高若為公益故圖利也光耀

光耀五金行事件經揭露後，據聞環保署回收基管會打算邀集地方環保局討論「行動資收變賣站」推動的可行性。其想法是請地方政府「盤點各地區的河濱公園或公有停車場，可以適度在特定時間開放空間給回收商營業，類似台北市垃圾清運方式，定時定點收受，時間到就收走離開，減少影響程度，讓資收個體戶知道每天在哪個時段、哪個地點可以賣回收，讓那些主要是年長者為主的拾荒者，減少長途運送過程的不便。」

這不失為變通的辦法，雖然定時定點收受並不適合拾荒者的作息，但至少點出了即使都市化程度如台北這樣的大都會，也有機會找到適合基層回收商棲身的空間。像高架路下的空間，現在大部份都成為市民的停車場，如能減少幾個停車格，就可提供給回收商營運，或者做為市府清潔隊的據點。

沒錯，市府清潔隊同樣也面臨了都市化排擠危機，比如原先位於文山區景美運動公園南側的分隊，即因社會住宅的興建，而併入位於新店溪旁水源快速道路的高架道路下的景美分隊；而景美分隊也擔心一旁的豪宅蓋好後，可能會因為豪宅住戶瞧不起他們場所的簡陋、看不慣垃圾車的進進出出，而以有礙觀瞻的理由透過民代把他們趕走。然而，當這問題經我們發現並向其上級反映後，後來他們得到一筆經費，把原本簡陋的鐵皮圍牆改建、美化，地面補強，並改善其分類貯存空間。

由此可見，地方環保局不像交通、水利機關，並沒有掌握多少空間。所以要使其他機關主管的空間能夠被盤點、轉讓出來，市長必須特別關注此事，願意擔起跨局處協調責任，要求相關局處配合提供空間；如果只是環保機關去盤點，相關土地主管機關可能根本不予理會。

而要使這些空間能夠被盤點、轉讓出來，市長必須特別關注此事，願意擔起跨局處協調責任，要求相關局處配合提供空間；如果只是環保機關去盤點，相關土地主管機關可能根本不予理會。

至於如何公平地把這些空間提供給基層回收商使用，而不會被質疑為圖利？我們認為，可以透過回收商資格條件的設定來達成。市府不妨要求想要取得公有空間的基層回收商，必須能夠號召鄰近拾荒者一起設立資收合作社。如此等於讓社區中以資收為業的拾荒者，來遴選最具誠信、最具企業社會責任且與他們互動最好的基層回收商，之後政府再把這些空間平價租給資收合作社，並透過契約要求他們須符合相關的環保、消防規範。如此，往後政府如要照顧拾荒者、或與之溝通、或提供必要的教育訓練，只須透過資收合作社，不須像現在的資收關懷計畫般，要業務已經相當繁忙的地方環保官員們去把那些隱身社會角落、通常不願多言的資收個體戶們一個個找出來。

讓他們藉此集結成社，除了方便賦予能力及提供發聲管道之外，也賦予一定的行為義務，如此將能讓他們成為政府長期合作的可靠夥伴，持續扮演提昇資源回收的有力左右手。

而在把空間提供給他們之前，市府不妨委請有空間設計專長及嫻熟回收行業運作的人們組成團隊，協助規劃建置基本設施，以更有效地利用空間，同時方便營運者操作，且不會造成環境髒亂或擾人安寧，並可與鄰近景觀相容，讓他們可以不用理會冗長法規即可符合法規。所投資成本，部份應由向公告應回收物的生產者徵收回收清除處理費的環保署回收基管會予以補助，畢竟拾荒者收集的回收物中，有部份是生產者必須向環保署繳費的項目，如寶特瓶，因此環保署補助可符合生產者延伸責任的原則。

不過，這些拾荒者收集的主要是紙類，而廢紙是因為具有市場價值，紙廠願意主動收購，並非生產者必須繳費的公告應回收物，因此環保署也不應全額補助，應有一部份由市府墊付，日後再透過租金收取，慢慢攤回。

會不會對他們太好？長期以來，政府可以徵收農地開發成工業區，並興建廠房，賣給製造業者設置工廠；可以容許眾多道路旁邊或高架路橋下空間給有車階級者停車；可以為了都更把國有地出售給建商；難道不能為了這群為促進資源循環付出勞力、為社會帶來正面貢獻且所求不多、在回收市場低迷近10年情況下仍願意揮汗承擔的基層工作者們，提供些許實質幫助？政府不該只去照顧其實不用政府照顧的有錢人吧！

望著他們在街頭的身影，不禁覺得上述建議政府提供的這點點幫助，實在微不足道，不是嗎？

結語

在光耀五金行事件在社會掀起波瀾之前，其實早有許多社區型的回收商，不敵都市擴張、租金翻漲及長期低迷的回收市場行情，而收手關門，默默地消失在水泥叢林中。以基隆為例，過去10年來轄內中小盤回收商即減少了一半。

眼見回收產業鏈日漸凋零，基礎日漸薄弱，因此我們在所草擬的民間版《資源永續管理法》草案中，把我們對於解決此問題的一些想法融入法條文字中，希望能有機會成為政府的法定政策。在該草案的第39條，我們希望地方主管機關（也就是各縣市政府）能代替應負起其產品回收責任的生產者們，履行改善回收體系的重責大任，成本則由環保署向生產者收取的資源回收責任費或資源減量費來支付。這些責任包括：

協助轄區內資收個體戶美化改善其分類貯存場所設施與回收機具設備，輔導其成立或加入合作組織，提供資源回收相關教育、資訊，促使其彼此協助及與主管機關合作，並適時反映需求。
協助轄區內既有社區型回收機構改善其分類貯存場所設施，輔導其依第36條辦理登記，及補助其建置即時申報回收物之種類、來源、數量之軟硬體裝置。
於轄區內依回收機構類型、運作特性與環境影響之不同，規劃不同類型回收用地供不同類型回收機構租用，以服務社區、暢通回收物流。
執行機關辦理回收工作所需分類貯存用地規劃取得及回收機具設備或設施之規劃、購置、建造與更新改善。

而本文對北市府的建議，等於是該條的詳細說明，可能的執行策略之一。我們希望北市府能繼當年率全國之先、實施垃圾費隨袋徵收的先例，展現魄力、發揮創意，好好為這些應該位於社區裡的基層回收商、還有自己的清潔隊規劃用地，建構完善的回收網絡，透過提供土地的誘因，讓基層回收商和拾荒者們組成合作社，讓過往這些聲音微弱、被社會漠視卻對社會極有貢獻的族群，能組織起來，提昇其地位與形象，同時透過專業的輔導協助，改善其運作方式與效率。

我們也希望，立法院諸公與環保署能夠正視回收體系存在的諸多問題，正視廢棄物總量管制、資源減量等措施的欠缺與經費的不足，儘速參採民間版《資源永續管理法》草案，建構完善的法律架構，引導社會邁向資源節約使用、明智運用與永續循環利用的未來。

後記

本文內容，我們有發文向台北市府陳情。台北市府也很有誠意回應說明。他們說，在2004年時就有考量到資源回收業在住宅區及商業區的土地使用需求，提案修正《台北市土地使用管制自治條例》，希望能附條件允許他們存在於第三種住宅區、第四種住宅區及商業區，但台北市議會在權衡產業需求及住宅區、商業區之環境品質與公共安全等影響，並未同意放寬。

但台北市府進一步回應，指出依照內政部營建署《都市計畫公共設施用地多目標使用辦法》，市場、高架道路、道路、停車場...等公共設施用地，是得申請做為資源回收站的：「如業者有於市中心設置資源回收站之需求」，得先行依該辦法「尋覓適宜地點申請作多目標使用。」原來有這麼一個法源，可通融資源回收業在都市中存在，可見政府也有意識到基層資源回收服務的必要性。但是這辦法恐怕大多數回收商都不知道，即使知道，要去找到合適地點再去申請，也不見得就能順利取得土地。希望台北市府能更積極一點，主動找出適合的公共設施用地，然後參採本文建議，請基層回收商和拾荒者組成合作社後，依照該辦法來承租。