立委主動修法蓋「花東快」,預算加碼誰說了算? | 環境資訊中心
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立委主動修法蓋「花東快」,預算加碼誰說了算?

2024年05月28日
轉載自法律白話文運動;文:吳俊志(晨心法律事務所律師);核稿:王鼎棫(法律白話文運動網站主編)

為何立院不可修法增加預算?與其他特別條例有何不同?

近日台灣發生大地震,讓花蓮交通受創甚深,這也讓之前立法院國民黨團提出「花東快速道路」、「國道6號東延」及「環島高鐵」等特別條例,再度受到重視。

民進黨團總召則指出,預算案的提出是行政權的核心內容,立法院不可以趁機提案增加,國民黨團的做法可能違反權力分立。

在國民黨團有人數優勢的情況下,相關法案有不小可能會過關,那該如何看待?

立委能不能喊加碼?

大家常罵政府大撒幣,但有時候又說政府要多做事,到底立法委員能不能用法律要求機關加碼預算?這個問題其實憲法還真的有規定,憲法第70條有說:「立法院對於行政院所提預算案,不得為增加支出之提議。」

明明白白的意思,就是立法院是國家花錢的守門員,要花多少錢是由行政權來開口;立法權要做的,就是審查這筆錢花得合不合理、有沒有花在刀口上。

也就是說,立法委員不能主動提案要多花錢;當然,實際議事運作中,常常出現立法委員覺得錢花得太少,需要錦上添花,但通常頂多是個別發言或是表達自己對法案的意見,而非直接提案增加預算,否則就會與憲法規定牴觸。

其實相關的爭議不是第一次發生,早在陳水扁前總統還是立委的時候,就曾因相關爭議聲請大法官解釋。

當時阿扁主張,憲法雖然規定不能增加支出,但如果總預算沒有增加,我只是把A科目挪到B科目,這樣應該沒有問題吧?

然而當時的大法官卻認為:預算是「用具體數字記載,政府機關維持正常運作及執行施政計畫的經費」。白話來說,決定行政機關要做什麼事的,是行政權;而立法權的功能,是審查做這些事的時候,錢花得合不合理,並不可以調整預算,間接要行政機關多做事──不然這樣也會有政治責任無法清楚歸屬的問題。

立委在審查預算時,可以做什麼

第一個是刪除預算,但該怎麼刪又是另一門學問。

此時,立法委員會就各個支出項目,審查其合理性與必要性,例如補助A縣市50億做公共建設,立法委員可能質疑該公共建設是不是真的需要這麼多。

但現實上,由於預算科目總類繁多,預算會期中也仍有其他法案需要審議,加上許多委員基於「業績考量」提出過多瑣碎的提案,因此常常導致預算審議延宕,最後只好妥協用「統刪」的方式處理[1]

換句話說,也就是直接刪除一定比例或直接刪除一定金額,其餘交給行政機關內部自己去調整。這樣的結果,自然使得行政機關一開始就把預算報高,反正最後砍下來的數字夠用最重要,連帶也讓預算監督的機能不彰。

第二個是凍結預算。有時候立委覺得某筆預算有疑義,但又認定有其必要性(也可能是行政機關苦苦哀求、誓死捍衛),最後就會選擇凍結預算,或是依法附加條件,要求行政機關對這個預算完成更詳細的書面報告,或辦理公聽會,甚至達成某個條件才願意解凍。

例如立法委員可能認為,某機關每年花幾百萬辦馬拉松做政令宣導,不知道成效在哪裡,要求機關先做個報告說明這筆預算的必要性、達成了甚麼效果等等;等到完成了,才能允許動支那筆錢。

最後則是附帶決議。按照《預算法》的規定,立法院就預算案所為的附帶決議,應由各該機關單位參照法令辦理。這句說了等於沒說的規定,就是要行政機關參考著辦。只要不違法,機關原則上還是會配合附帶決議的內容辦理;但如果受到法令限制、預算不足等因素,有時候機關也只會虛應故事。

之前不也提過提特別條例嗎?

這時在野黨可能會說,過去政府也提了《前瞻基礎建設特別條例》、《疫後強化經濟與社會韌性及全民共享經濟成果特別條例》等等大規模的特別條例及預算。難道只准州官放火,不准百姓點燈嗎?

況且,在野黨這次只是在立院提出「特別條例草案」而已,還沒有提出「特別預算」呢。

然而,不同的地方在於,過去不管前瞻計畫還是普發現金,都是「行政院」提出的草案。當然,執政黨委員可能會大力捍衛執政黨提出的特別條例以及特別預算,但這畢竟不是主動提議增加支出,跟主動越權增加「政府該做什麼」還是有所不同。

換句話說,雖然在野黨只是提出特別條例,還沒有提出預算。但特別條例的通過,就讓行政機關有因應內容、編製預算的義務;這樣立特別條例的動作,不只也要面對過去「疊床架屋」的批評,又是把原本該屬於行政權的事給搶來做了。

小結

國會能不能提議增加支出,其實在不同國家的預算審議機制中有不同的結論。例如美國總統拜登在2022年,簽署援助烏克蘭的租借法案,就是由參議院主動提出的。

但在我國的憲法框架下,預算編製更像是行政權的延伸,也就是先由行政權決定要做什麼之後,再讓立法權審查行政權對的花費是否有道理。

憲政實務發展上,立法院為了擴張自己在預算審查時的角色,也常常用主決議、附帶決議等方式;在預算審議的時候也會加上但書(例如政令宣導要加上英文之類的)——當然,這些但書沒有拘束力,不過還是會給行政機關督促的效果。

但如果在野黨是多數黨,又主動提出特別條例的情況下,行政機關不得不對應特別條例編列特別預算。這樣等同於由立法院主導特別預算,讓行政機關「不得不為」;但考量特別預算的成敗,勢必是行政機關的責任──這樣的主動提出,反而成了立法院利用特別條例及特別預算告訴行政權該做什麼、該花什麼,似乎是逾越了權力分立的界線。

註釋

[1]參照蔡茂寅著《預算法之原理》元照,2008年4月初版,頁213。

※ 本文經授權轉載自《 法律白話文運動 》,原文標題〈立委主動修法蓋「花東快」,預算加碼誰說了算?|政治熱議〉。不適用CC共創授權條款。