全球大型農產品貿易商Olam Agri執行長維爾蓋斯（Sunny Verghese）警告，隨著全球地緣政治緊張、極端氣候導致糧食減產、地區為爭奪有限資源頻頻衝突，世界「糧戰」一觸即發。
《金融時報》6月26日報導，最近一波糧價抬升，始於新冠（COVID-19）疫情爆發，隨俄烏戰爭進一步推升，再有極端氣候擾亂農作收成，各國消費者無不叫苦連天。唯大型國際農產品貿易商藉機賺取龐大利益，引發各界強烈不滿。
但維爾蓋斯反駁，全球糧食通膨，各國政府難辭其咎。《金融時報》引述維爾蓋斯指出，近來「糧食保護主義」大興其道，各國政府紛紛限制出口、保護國內市場。例如，2022年印尼政府的棕櫚油出口禁令，或是2023年全球最大稻米出口國印度的稻米出口限制，皆嚴重打亂全球供應鏈。
《金融時報》警告，糧食保護主義將進一步加劇全球貧富差距、引發動盪，並加劇全球糧安問題，而在此風險下首當其衝的將是低度開發國家（LDCs）及糧食淨進口國家。
優先保護國內市場、先餵飽國民，不行嗎？
當政府為了確保國內糧食供給、壓低糧價，進而採取限額、加稅或直接禁令等出口限制手段，就稱作糧食保護主義。這些保護措施會加劇全球市場供需失衡，刺激物價上升及不穩。
維爾蓋斯指出，俄烏戰爭爆發後，全球非關稅貿易壁壘大幅增加（光2022年就有154國推出共1266項措施），加劇全球供需失衡。以中國和印度為例，政府採取戰略性囤糧，或甚至呼籲國民響應囤糧，導致全球糧食需求激增、糧價飆漲。
那保護主義是符合國際貿易規則的嗎？
據世界貿易組織的農業協定（AoA），各國確實可以藉由出口限制因應國內糧食安全、保護弱族群勢需求的，但相關措施必須是臨時、透明且針對特定項目的。實際上，很多國家都沒有嚴格遵循這些規則。
美國華府智庫「戰略與國際研究中心」（CSIS）資深客座夥伴庫勒曼（Katrin Kuhlmann）指出，糧食安全是一項全球挑戰，但目前的國際貿易規則並未針對此議題在經濟、社會發展及環境永續等方面提供完善因應方針。
她表示，在糧食或公共衛生危機爆發時，各國政府的第一反應通常都是強調內需、單獨行動；針對糧食安全議題，各國大多也按自身利益行事，而未以更廣泛的全球角度進行合作協調。
但保護主義真能提升糧食安全嗎？
澳洲國立大學環境管理及發展研究員阿克特（Sonia Akter）在2022年全球糧安研究論文中指出，在部分過往案例中，出口限制確實能短期增加國內供給、抑制糧價，但多數案例都顯示，長期而言，出口限制將對糧食供應方產生無法預期的負面影響。
此外，若政府未針對糧食供應方推出相應配套措施（例如大幅度的價格補貼），則出口限制的效益將十分有限，在某些案例中甚至對偏遠地區人口有負面影響。
再者，出口限制也會讓出口商失去以國際價格換取高額利潤的機會，進而錯失刺激農產業發展、提升糧食生產效率的契機。
而伴隨出口限制而來的高昂經濟成本，除了生產方收入損失、農業投資流失、高執行成本外，還有採購及維持高於正常糧食儲備的高財政成本。
如何調整貿易規則，才能使其更符合糧食安全正義？
國際貿易規則涵蓋市場開放、進出口限制、政府補貼（又稱國內支持）、透明度以及針對發展中經濟體的「特殊及差別待遇（S&DT）」等，但庫勒曼指出，當前的規則架構既複雜又不完整。
她表示，由於當前國際貿易規則設計不良，導致有能力滿足內需和貿易的國家，以及沒有能力滿足內需（更遑論出口）的國家之間無法順利協調。
庫勒曼認為，若想調整貿易規則，改善全球糧安問題，首先應確保低度開發國家和糧食淨進口國家排除在各國出口限、禁令影響範圍之外，並要求各國出口限制更加透明。此外，也有人認為出口限制不可加諸任何基礎糧食作物上。
※ 本文經授權轉載自《關鍵評論網》，原文標題〈「糧食戰爭」一觸即發！極端氣候與戰火致農作大減，各國祭保護主義禁出口打亂全球供應鏈〉。不適用CC共創授權條款。
參考資料
- 金融時報（2024年6月26日），World headed for ‘food wars’, warns major commodities trader
- The Center for Strategic and International Studies（2024年2月22日），The Trade and Food Security Debate
- Global Food Security（2022年12月)，The effects of food export restrictions on the domestic economy of exporting countries: A review
- 金融時報（2022年7月29日），Could protectionism make food insecurity even worse?
