2006前瞻:公共建設─BOT創造的是資產還是負債? | 環境資訊中心

2006前瞻:公共建設─BOT創造的是資產還是負債?

2006年01月25日
作者:李永展(台灣環境資訊協會理事長、文化大學建築及都市計畫研究所教授)

隨著國內經濟的成長,社會各界對土地的需求日益殷切,在供需交互的作用下,土地價格日漸高漲,造成土地開發改良龐大的資金壓力。以公部門而言,政府在財政日益吃緊的情況下,仍須持續推動公共建設以帶動整體產業的發展;而民間企業方面,以國營事業單位為例,或因過去的生產事業已無經濟利益,或因技術的進步,土地可作高度有效率使用,使得許多土地得以移作他用。這些土地若全由國營事業單位自行開發使用,資金及風險的壓力將過於沈重;若閒置不作開發使用,又須負擔巨額的持有成本;國營事業單位或許會將土地逕行出售,然而出售之後,土地未來開發利得便無法為其掌握。

另一方面,由於人口大量集中,使得都市土地細分情況嚴重,想要有大面積土地從事開發行為相當不易,除了公有土地、企業以往囤積的土地或現已廢棄不作工廠使用而轉作他用之土地外,已少有大面積的土地開發機會。再加上「有土斯有財」的觀念及預期未來土地上漲的心理下,許多地主往往不願將土地出售,尋求「使用權的出租」,便成為未來土地開發的新趨勢。

基於上述理由,BOT (Build-Operate-Transfer) 開發方式乃因運而生。因為對土地所有權人而言,BOT開發方式可以讓其繼續保有土地所有權,而且獲得土地開發的利益;而開發權利人不僅可以低價取得開發所需土地,同時也可依擬定的營運計畫獲取開發利益,可謂是個「雙贏」的開發方式。簡言之,BOT開發方式乃基於減少政府財政負擔及有效利用民營企業經營效率、資金充沛等要素而提出,過去多應用在公共建設民營化的開發策略上。

乍看之下,政府似乎不僅不需投入大筆經費,便可使民眾有更多可用的公共空間,更可收取權利金替納稅人賺錢,但仔細探究,卻突顯出「公共財私有化」的危機。一旦公共財私有化,便很容易使公共財變成昂貴的商品,因為委外對象或民間參與對象既然是營利單位,他們便必須在委託年限內,設法逐年攤還投資成本,因此勢必提高價格以便在最短時效內達到回收目的,因而忽略了公共財的公共性。此外,因為要快速回收,甚至會迫使這些受託單位改變經營策略,造成服務品質可能比政府經營的還差。就目前委外經營的案例而言,民眾大多得付出額外的使用價格,使得經濟上的弱勢民眾,被迫無法使用這些公共財,不符合公平正義原則。

如果處分得當,我們並不反對國有土地、建物、或公共建設委外經營,因為或許可引進新觀念或新作法,甚至可提升效率及效益,但如果具「公共性」的國有土地、建物、或公共建設要委外經營,便必須謹慎處理。首先,政府必須循正常的預算方式編列所需經費;其次,如果因財政窘困而需委外,便應儘量委託非營利組織或民間團體,透過這些追求公共利益的團體經營,除了可提升效率外,更可匯整社會資源來提高公共財的服務品質,才能達到公部門、私部門、及社會大眾三贏的理想。

國有土地無法隨意增加,但卻可能在不永續的經營管理政策下,割裂成無法復原的拍賣土地或過度商業化的經營管理。國家財政不足的窘困,不應逕以國有土地委外經營或民間參與作為惟一的方法,也應循適當的立法手段來解決。國土具有不可回復性,一旦流失便很難回復,在國有土地、建物、或公共建設擴大委外經營、擴大民間參與下,我們應立即踩刹車,重新以永續發展理念經營台灣的國土,以適地適用方式處分台灣的國產;質言之,國有土地、建物、或公共建設的委外經營,應以公共性作為是否委外的準縄。

曾獲聯合國環境獎首獎的巴西庫里堤巴市前市長傑米雷勒,在台北市舉辦的2005年「城市領袖對話」中指出:「錢不是問題,問題在於我們的心態」。以此檢視政府採用BOT開發方式來解決財政窘困的問題,是心態上的根本錯誤。如何從永續發展理念及多元化面向,擴大公共參與,然後針對不同屬性的國有土地及公共建設進行「適性發展」,恐怕才是應有的心態。國土不會增加,但很可能因錯誤的政策而流失,豈可不慎?