國際組織-聯合國人居署

組織簡介 | UN-HABITAT推行的計畫與活動 | 永續城市與21世紀議程地方化之操作程序

一、組織簡介

聯合國人居署（The United Nations Human Settlements Programme，簡稱UN-HABIT）是隸屬聯合國經濟社會理事會（Economic and Social Council，簡稱ECOSOC）轄下主管人類居住議題的組織，成立的宗旨是在提供全人類合適住所的基礎目標之下，促進城市與鄉鎮達到社會的及環境的永續發展。

UN-HABITAT的前身為聯合國人居委員會（The United Nations Commission on Human Settlements, 簡稱Habitat），於1978年成立。透過與各國家、地方政府、非政府組織及私部門之合作，負責人類居住議題之協調與發展事務。人居委員會的運作通常是透過與其他雙邊或多邊組織在專案計畫與活動上合作的形式，協助各地方政府在都市規劃、住屋及基礎設施上的發展。而2002年1月，依據聯合國大會決議，將聯合國人居委員會更名為聯合國人居署（UN-HABITAT）。目前UN-HABITAT總部位於肯亞奈洛比（Nairobi, Kenya）。

UN-HABITAT的任務主要是依循聯合國2000年所提出的「聯合國千禧年宣言」（The United Nations Millennium Declaration）及「千禧年發展目標」（Millennium Development Goal）內容，特別是在2020年前，改善全球將近1億人口生活於貧民地區的生活及缺乏安全飲用水的問題。為達成此目標，UN-HABITAT設立以四大支柱為主軸的策略目標，分別為：（1）.區域與技術合作；（2）.住所與永續城市發展；（3）.研究與監督；及（4）.人類住所的經濟援助。

UN-HABITAT的經費來源除了總預算的5%來自於聯合國外，最主要來自於多邊或雙邊組織合作計畫的經費挹注。另外，部分經費亦來自於各地政府、地方性的基金會及其他合作夥伴的捐助。

二、UN-HABITAT推行的計畫與活動

UN-HABITAT推廣的核心計畫主要有兩項：城市治理的全球運動（Global Campaign on Urban Governance）及安全的土地所有權全球運動（Global Campaign for Secure Tenure）。在這兩項戰略性的運動下，UN-HABITAT設立了下述幾項計畫，這些計畫再發展出細項的子計畫。迄今，UN-HABITAT已經在全球61個國家，執行了150餘項技術性計畫，例如：

• 最佳方案與地方領導計畫（Best Practice and Local Leadership Programme）
• 居住權計畫（Housing Rights Programme）
• 加強教育訓練機構（Strengthening Training Institutions）
• 都市管理計畫（Urban Management Programme）
• 城市聯盟（Cities Alliance）
• 21世紀議程地方化（Localizing Agenda 21）
• 安全城市計畫（Safer Cities Programme）
• 水資源及下水道設施計畫（Water and Sanitation Programme）
• 全球都市觀測（Global Urban Observatory）
• 快速成長城市永續性擘畫（Rapid Urban Sector Profiling for Sustainability）
• 貧民地區改善設施（Slum Upgrading Facility）
• 永續城市計畫（Sustainable Cities Programme）

上述重要的計畫與活動中，與永續城市發展規劃相關的包括「永續城市計畫」與「21世紀議程地方化」，此二計畫內容分述如下：

（一）、永續城市計畫（Sustainable Cities Programme）

永續城市計畫是由UN-HABITAT與聯合國環境規劃署（UNEP）共同在1991年所提出，目的是針對都市地區的地方政府，培養其具備都市環境規劃管理（Urban Environmental Planning and Management）方法、技術及know-how的能力，以達到促進對環境友善的永續都市發展。

永續城市計畫自1990年代初期發起迄今，歷經了兩個主要階段：第一階段（1991~2001年）及第二階段（2002~2007年）。第一階段（1991~2001）的主要工作如下。

• 操作協助：透過推行環境規劃管理過程的示範性計畫，提供參與計畫的城市操作上的協助。
• 管理方法之發展：參考城市的推行經驗，以發行資源書與手冊的方式，發展環境規劃管理的方法。
• 網絡建立：串連參與計畫的城市與組織，促進資訊與經驗的交流。
• 資訊與意識之建立：提升對於永續城市計畫與都市環境議程的意識。有系統地建立相關資訊知識與推廣。 
• 資源流通與管理：確保計畫的順利推行。

第一階段的任務共有29個城市積極參與，其中有9個國家成功推行其永續城市計畫，25個城市執行了示範性計畫。此外，該階段也一共在6個國家舉辦環境規劃管理訓練，並建立起定期舉辦區域性與全球性會議的機制。

第二階段（2002~2007）根據第一階段所獲得的經驗與成果，持續進行長期性地強化地方政府與城市在都市環境規劃管理領域的能力。第二階段的目標主要有三項：（1）改善環境規劃管理與永續城市計畫的應用及政策方案；（2）發展支持環境規劃管理能夠永續進行的組織架構及網絡；及（3）將永續城市計畫的示範性功能制度化。此階段的主要任務有：

• 檢視環境規劃管理模式，以強化執行效益。藉由永續都市流動性行動（Sustainable Urban Mobility Initiative）與基礎都市服務行動（Basic Urban Services）之推動，加強示範性計畫的推行。
• 藉由永續都市計劃與環境規劃管理方法在地方層級的推動，提供區域性和國家級機構在能力培養上的協助。
• 改善知識管理、發展環境規劃管理新方法、永續城市計畫的網站更新與擴充及定期舉辦全球會議，敦促參與計畫的城市與組織將環境規劃管理納入施政的標準。

（二）、21世紀議程地方化計畫（Localizing Agenda 21 Programme）

21世紀議程地方化計畫（簡稱LA21計畫）的宗旨在協助地方政府發展二級城鎮（secondary towns），應用環境規劃管理程序，設定優先處理議題，以達到二級城市永續發展之目的。LA21計畫更鼓勵各地遭遇相似問題的城市間，彼此建立合作關係及資源流通。

LA21計畫將二級城鎮設定為主要對象，主要是因為二級城鎮通常缺乏處理環境問題的能力，也較少獲得國際性的支援。透過應用環境規劃管理程序，各城鎮能設立對未來發展的共同願景，而此共同願景亦能協助地方政府發展因應環境問題之永續性行動方案。

LA21的主要目標有：

• 藉由協助城市執行示範性計畫，改善都市環境規劃管理過程。協助城市間的合作交流與政策發展。
• 與特定的地方機構建立合作關係，以提供環境規劃管理的地方性協助。協助國家級與區域性的技術機構建立合作網絡。協助各國家採行環境規劃管理方法。

三、永續城市與21世紀議程地方化之操作程序

為達到上述永續城市計畫與LA21計畫的任務，永續城市計畫提出一套有別於傳統以技術導向與注重資源的發展模式，此模式所提出的操作程序，可以讓城市有效地設定優先處理的環境議題，並使各個利益相關者能針對處理順序較為優先的議題進行協商與討論解決方案。

（一）、前提 此操作程序係建立在下列幾項前提：

• 永續城市是社會與經濟發展的基礎及成長的動力。
• 環境的破壞帶給經濟效率與社會正義負面影響，因而阻礙城市的發展。
• 環境的破壞並非無可避免，所需要的是一套建構在發展與環境間複雜關係的有效管理方法。

（二）、程序

永續城市計畫對於環境規劃管理提出了下列5大程序，並於每項程序詳列操作方法：

1. 建立環境資料（Preparing the Environmental Profile）
2. 進行城市諮商（Conducting the City Consultation）
3. 成立工作小組（Establishing and Operationalizing Working Groups）
4. 討論與設立策略與行動方案（Negotiating/Formulating Strategies and Action Plans）
5. 環境規劃管理程序制度化（Institutionalizing the EPM Process）

下圖說明了上述程序的流程及相互關係。

永續城市計畫程序流程圖

  

資料來源：SCP Process Activities, UN-HABITAT

將5大程序各具體操作步驟詳列如下。

1. 建立環境資料（Preparing the Environmental Profile）

1. 指派地方與國家級的顧問協助地方專家與相關利益者建立環境資料並熟悉永續城市計畫之程序與方法。
2. 成立由相關利益者與專家所組成之諮詢團，與顧問合作建立環境資料。
3. 與資料來源機構聯繫，使其具備全力投入環境資料建立之決心，以確保資料之正確性。
4. 調查現存的相關資訊與文件，確認資料之完整性，使資料得以獲得更佳應用。
5. 建立環境資料的目錄（如表2-1之型式）並與相關利害關係者進行討論。討論的目的是讓相關利害關係者熟悉資料的結構與資料建立的原理，以便使其針對所在之地方環境做調整。另外，也可使相關利害關係者開始思考跨領域的優先議題。
6. 建立有註解的大綱，將目錄架構分解成段落、標題、副標題、及重要議題或項目標記。
7. 與計劃小組、諮詢團、及主要相關利害關係者充分討論有註解的大綱。
8. 將資料初稿提供給參與大綱討論的同一群人，進行審查與徵詢意見。
9. 製作三個版本的資料：（1）.涵蓋完整範圍、包括每一部分資料的詳細內容與完整參考文件來源的工作文件版本、（2）.不超過25頁的摘要報告、及（3）.不超過2頁的摘要。
10. 完成環境資料，並舉辦工作會議或研討會進行討論。

資料大綱範例

 

  資料來源：SCP Process Activities, UN-HABITAT

2. 進行城市諮商（Conducting the City Consultation）

1. 相關利害關係者應從公部門與私部門遴選，對象包含政治領袖、重要部門官員、社區與私部門代表、婦女團體代表、青年團體代表、研究機構代表、及負責推廣程序的人員。
2. 設立諮詢組織團隊（Consultation Organizing Team）。成員應包含執行永續城市計畫的團隊、顧問、及負責行政事務與媒體廣宣之人員。
3. 建立諮詢工作計畫，包含完善、詳盡的準備項目檢查表。
4. 設定參與諮詢工作的人員，並讓該人員預先對諮詢作準備。例如公佈暫定的諮詢日期及提供一般背景資料。
5. 將諮詢的範圍聚焦在優先議題與示範性議題，包含適合作為跨領域工作小組討論的議題。
6. 建立主要報告、計畫文件、及討論小組工作表。
7. 遴選、指派與引導參與討論者。
8. 安排一位對永續城市計畫程序有經驗的諮詢發起者。
9. 製作參與者手冊，提供參與者在會前先行瞭解相關背景資料。
10. 完成行政事務的準備。
11. 與欲邀請參與諮詢會議的貴賓、演講者及高層官員做好聯繫與確認。
12. 指派大會與小組討論的主席。
13. 透過媒體廣宣，積極地向大眾宣告諮詢會議的目的與後續活動。
14. 舉辦諮詢會議，並成立執行小組監督諮詢過程及做必要的調整與改進的決策。
15. 完成諮詢過程與結論的報告，包含完整版與摘要版。
16. 製作與公佈諮詢報告。

3. 成立工作小組（Establishing and Operationalizing Working Groups）

1. 確認主要相關利害關係者，包含受該議題嚴重影響者、具有解決該議題之專業或資訊者、及瞭解相關政策與施行方法的人員。
2. 培養相關利害關係者對該議題的敏感度並尋求其全力支持。
3. 建立適於做系統性訓練的便於應用的資料。
4. 開始與相關利害關係者合作研究最適合與有效的制度架構，以確保跨領域的工作過程順利執行。
5. 建立核心工作小組。
6. 正式設立核心工作小組及參與過程。
7. 緊接著城市諮詢之後，每一工作小組指派一名協調者，並成立由小組協調者與計畫技術支援單位的專家所組成的協調工作小組，更進一步地闡述該議題。
8. 設立記錄系統，追蹤每個過程的進度。
9. 擴充工作小組規模，加入經過評估認可的新成員。
10. 持續充實工作小組的能力與耐力。
11. 確保工作小組獲得足夠的必要技術建議與支援服務。
12. 藉由此完善的計畫過程能逐漸產生更好的解決方案與改變，建立起可信度，以便日後能夠複製相同的個案。

工作小組特性

 

  資料來源：SCP Process Activities, UN-HABIT

4. 討論與設立策略與行動方案（Negotiating/Formulating Strategies and Action Plans）

1. 確認議題，以便從不同面向分析問題。
2. 進行針對特定議題的小型諮詢，包含更廣範圍的相關利害關係者，以確認議題及討論策略選項。
3. 經由一系列的審議討論，建立對議題的共識。
4. 商討政策選項。
5. 商討施行方案選項。
6. 組織環境策略審議工作會議，將草擬的策略提供給更廣泛的利益團體討論與認同。
7. 將同意的策略轉化為行動方案。
8. 調和與整合特定議題的策略。

 
5. 環境規劃管理程序制度化（Institutionalizing the EPM Process）

當永續城市計畫程序被廣泛的接受與瞭解，並定期應用在環境與都市管理規劃的決策過程後，便可將此程序制度化。下表說明了哪些項目可制度化。

制度化的項目

 

  資料來源：SCP Process Activities, UN-HABIT

一般而言，制度化的方法會因各地城市或國家的政治或行政體系上、及環境與發展上的不同而有所差異。然而，永續城市計畫程序的制度化仍可透過下列方式達成。

1. 建立組織性的結構。
2. 變更與調整組織性的任務。
3. 確認執行任務的領導機構。
4. 將過程與戰略性的政策方法連結。
5. 發展必要的技能。
6. 修改或修正相關法規。
7. 提供必要資金，以支援程序所需之週期性費用。
8. 建立知識管理機制，並落實經驗學習分享。