呂副總統日前建議將首都南遷高雄以平衡南北差距，引發了一陣熱烈討論；不過，沒多久這個議題就被「江霞事件」掩蓋過去，反而失去了對這個議題的思辯機會。仔細探究主張遷都背後的歷史脈絡，除了肇因於政府一向重北輕南，造成台灣城鄉發展嚴重極化外，根本原因還是在於台灣國土規劃的失當及國土計畫法的闕如，所以與其浪費唇舌在該不該遷都，還不如好好檢視台灣該有什麼樣的國土計畫體系，才可能真正平衡南北差距。
台灣城鄉面臨嚴厲挑戰
從台灣戰後的空間發展經驗來看，城鄉失衡與空間極化一直相當嚴重；如今，在面臨全球化的影響下，這種情況將更進一步惡化。另一方面，台灣從1990年代以後，為回應全球經濟的挑戰，在都市發展策略上亦步入了「都市企業主義」的做法，亦即由介入管理主義轉變為自由企業主義。但就現行都市計畫體制而言，由於土地分區管制過於僵化，且都市與非都市土地兩套寬嚴不一、截然不同之管制劃分等問題，早已引發諸多批評。
雖然各方對城鄉發展一體化多有建議，但仍未從全球經濟與地方發展的張力來進行制度檢視。更弔詭的是，國土計畫法草案仍欠缺城鄉一體化構思，若以都市企業主義觀點觀之，在追求全球經濟市場與城際競爭的過程中，台灣的城鄉環境勢必將再遭遇嚴厲的空間挑戰。
城鄉發展體制需要縝密整合
為解決都市企業主義隱含的城鄉課題，未來在國土計畫法體系中，重新考量城鄉計畫法的實施仍有必要性。然而，基於過去在由都市、非都市二元制調整為城鄉計畫法時所遭遇的轉換及執行成本過高，最終導致無法實施的問題，或許在執行上可朝以下方式來進行。
短期面仍以維持現行制度為主，同時預擬配套措施。根據內政部預估，國土計畫法公布施行，直轄市、縣市國土計畫均公告實施後，現行區域計畫法全部廢止，但依國土計畫法所需擬定全國國土計畫及直轄市、縣市國土計畫，其擬訂至核定公告實施約需5年，在此之前，將依區域計畫法訂定非都市土地使用管制之過渡規定，以為規範。因此，短期內除維持現行區域計畫體制下的非都市土地使用管制規則來管理非都市土地外，建議仍應於過渡期間就現行都市、非都市二元管制方式為基礎，研擬具有可整合城鄉同步管制但不致造成巨額制度轉換與執行成本之做法。至於這些配套措施的內涵與方向，除參照國土計畫法草案中已大致確立的基本原則外，未來應從城鄉風貌營造、都會區域整合及成長管理實施等3大層面著手，並於長期面中加以執行。
面對全球經濟的挑戰，具有企業主義立場的空間規劃論述與政策理念，已成為台灣當前國土規劃體系的重要想法。然而，全球經濟衝擊促成彈性資本積累模式在地理空間上仍不斷再現，致使台灣城鄉發展浮現「強者恆強、弱者恆弱」的隱憂。因此，企業主義立場下的規劃論述，對於可能造成的城鄉失衡加速、都市化對鄉村地景的吞噬及城際惡性競爭等危機，仍應更加重視，也應有縝密的城鄉發展體制上的整合，並以此出發為台灣新世紀的國土發展提出一個更周延的想像。惟有此，攸關南北差距能否平衡的遷都議題才不會淪為無聊的政治秀及口水戰。
（本文同步刊登於《中國時報》2004年6月27日第4版「名家專論」）
