後京都架構下 台灣環境外交策略 | 環境資訊中心
節能減碳

後京都架構下 台灣環境外交策略

2009年02月23日
作者:外交部條約法律司環境永續外交小組

環境外交台灣不可缺席!造成氣候變遷與全球暖化的原因十分複雜。而為解決氣候變遷等問題的「聯合國氣候變遷綱要公約」(UNFCCC)與「京都議定書」(Kyoto Protocol),因為涉及政治、經濟、產業、外貿等領域,故引發許多相互關連的議題,且不易達成共識。鑒於上述兩項聯合國公約需由各國簽署與批准,形成有拘束力的法律文件,所以各國均由外交部偕同法律、環保、經濟與農業部門的技術同仁在聯合國相關國際會議進行交涉與折衝。

我國雖不是聯合國會員國,無法簽署與批准聯合國相關環境公約,但是為遵守國際公約的規定,避免我經貿利益蒙受衝擊,一向以「自我遵守」(Voluntary Compliance)的方式恪遵相關國際環境公約之規定。外交部為因應該等國際環境公約對我國的衝擊與推動環境外交,乃於2007年9月成立「環境永續外交小組」,除積極參與相關國際公約締約國大會及活動以與國際接軌外,並運用環境議題以拓展國際空間。

後京都議定書的減量架構與目標即將於2009年12月在丹麥哥本哈根召開「聯合國氣候變遷綱要公約第15屆締約國大會」(COP-15)時決定,勢將對我國產生衝擊,必須積極因應。

對各國而言,推動環境外交有兩個主要目的,第一為保護地球環境與促進永續發展;第二為維護自身經貿利益,避免因推動環保而喪失競爭力或遭經貿制裁。我國當然亦不能例外。目前政府推動國內節能減碳政策,一言以蔽之,即為因應未來「後京都議定書」可能對我國造成的減碳壓力。

何以京都議定書有可能進行貿易制裁?

假設我國生產一件針織毛衣的成本為100美元,而德國因為工資較高、生產同型毛衣的成本為200美元,為我們的兩倍,但德國因為簽署了「京都議定書」,必須於2008年至2012年將德國全國二氧化碳排放總量減至1990年水準的92%,故德國政府為因應減碳業務的經費開始課徵環境污染稅、排放過量的二氧化碳稅、產品運送時造成的空氣污染稅等,德國毛衣廠並須大幅減少其二氧化碳的排放量,最終導致該德國工廠生產同型毛衣的成本上昇至300美元,變成我國的三倍。

如果德國各產業都為因應「京都議定書」的相關規定而導致生產成本大幅上昇,其經貿競爭力必大幅下滑,許多產業恐因此勢微,最後可能破產。這種情況有可能避免嗎﹖德國是否坐以待斃無計可施呢﹖當然不會。

德國在自身進行大幅二氧化碳減量時,當然也會在聯合國相關國際公約架構下要求其他國家跟進,以維護其經貿的競爭力。德國如此,英國、日本也跟進,美國因新政權上台也跟進,並要求韓國、新加坡等競爭對手跟進。重要的貿易國家且為已開發國家都跟進了,那台灣呢﹖

台灣是否有可能不用進行環保、節能減碳而讓台灣獨立於國際社會外,然後讓台灣競爭力節節上昇,大家都買台灣貨呢﹖答案當然是否定的。國際社會最終會要求台灣也跟進大幅減碳,以維持國際經貿的均衡。所以2013年開始執行的「後京都議定書」及其架構的確有可能影響我國經貿。

目前雖然「聯合國氣候變遷綱要公約」、「京都議定書」並無任何懲罰或貿易制裁機制,但法國總統沙柯吉已於2007年10月27日公開建議歐盟應對非京都議定書締約國課徵進口關稅;歐盟理事會業已於2008年10月27日無異議通過將航空業納入「歐盟溫室氣體排放交易系統」(EU-ETS),自2012年起所有飛往及飛離歐洲之外國航空器皆將被納入該系統,故歐盟似已開始試行相關強制減碳或懲罰機制。以前述的假設與綜合相關發展趨勢研判,未來我國經貿將極可能受到某種程度的衝擊。故目前政府未雨綢繆,執行節能減碳政策是正確的選擇,對外交涉讓我國在減碳相關議題上與國際接軌亦有其必要。

台灣迄今因應環境外交情形

為善盡地球村一份子的責任與義務,我國雖不是任何聯合國架構下國際環保公約締約國,但是對重要國際公約,仍均採取主動配合的態度以符合各公約要求。例如:我國在1992至1994年間,台灣因中藥材使用犀牛角與虎骨而受到國際社會側目,特別引起「瀕臨絕種野生動植物國際貿易公約」(CITES、簡稱華盛頓公約)締約國的注意。華盛頓公約要求我國採納其所設標準限制野生動植物相關貿易,但由於我不是締約國,因此華盛頓公約無法限制台灣相關貿易。然美國仍於1994年祭出裴利修正案(Pelly Amendment)並擬對我國違反華盛頓公約有關虎骨、犀牛角貿易進行貿易制裁。我國被迫修訂野生動物保育法來有效防制相關貿易,其後美國才取消對台灣制裁。

另一個例子是有關1987年聯合國制定、抑制冷媒貿易以保護臭氧層的「蒙特婁議定書」(Montreal Protocol)。此公約特別限制針對破壞臭氧層的相關化學品製造、進出口進行管制。由於台灣電腦產業於1980年代末期開始蓬勃發展,故使用許多破壞臭氧層相關的化學品。我國政府因而開始擔憂蒙特婁議定書會限制及制裁我國出口貿易,因此於1989至1995年間採取一系列的立法及產業配套方案來符合該議定書規定,我國貿易因而未受蒙特婁議定書影響或制裁。

由上述二例可得知,我國因無法參與國際環境公約故以「自願遵守(voluntary compliance)」的方式制定相關法規與進行產業調適,此為我因應多邊環境協定的基本模式。而未來為因應氣候變遷及「京都議定書」或「後京都議定書」,我國恐怕仍必須採取「自願遵守」方式以避免對我國利益造成衝擊。

結語

就我外交策略而言,我國因特殊國際地位,遭受中國大陸許多制約,在國際政治舞台的發揮受到極大影響。但我國可充分利用既有力量,在國際間積極促進「永續發展」與「環境外交」等全人類普遍關切的議題,藉以塑造愛地球、重環保的形象,增進我國與友邦的邦誼及加強與非邦交國的實質關係。

就外交務實面而言,為因應「後京都機制」及其發展,外交部除積極與國內各部會合作外,在既有的組織架構下,將加強與我友好國家的交流,推動有關溫室氣體減量的國際談判及相關的實質國際合作。

台灣未來因應「後京都機制」的談判或可仿照各國制度,協調我國內相關機關,共組專職涉外談判的環境外交團隊,以維護我國家權益,對此,外交部的積極參與責無旁貸。「後京都議定書」談判即將於本年底前完成,對我國而言,雖無法以「京都議定書」締約國身分在國際場合與各國進行交涉,但如何在期限前積極與各國進行雙邊會談,以維護我最大利益,期能避免日後遭受制裁或限制等不利情勢發生,有賴我政府各機關協調合作,及強化我對外談判機制始可因應。