風災之後 當務之急與未來的路 | 環境資訊中心

風災之後 當務之急與未來的路

2009年08月24日
作者:翁御棋(日本岡山大學環境學研究科助教)

這次世紀風災之下,我們又有許多同胞不幸受到生命財產的嚴重損害,真是很遺憾的事。但無論是哪個角落的人,都一定有機會貢獻自己的力量,改善當前的問題和困境。

看了一些電子媒體的評論,以目前救災而言,賀董事長陳旦所言的內容非常中肯實用。如賀董事長所言,目前當務之急在有系統的救災行動。這次風災裡 可以發現許多地方政府資源不足,只能依靠中央救急。但中央無法及時掌握當地資訊和提供第一線的行動力,反覆折衝下,受害最大的還是災區民眾。

台灣有許多有愛心的民眾,但這些愛心行為也該有系統有效率,否則將不利於救災的執行。可惜我們這一週來也看到中央和地方及一般行政系統與軍方各個層級救災系統的不一致,也使得安全地區民眾愛心沒有好的管道得以傳遞。我想大家想盡自己一份力量的心意是一樣的,但在這個時候,一致及有效率的救災系統是應該最需要的。

硬體規劃應搭配基礎調查  社會系統規劃更應謹慎

硬體規畫上,面對巨幅改變了的水文地質兩個主要問題,從科研面和實務面來看,學界與水利單位,地質調查單位等等所有基礎建設規劃施工單位應做有效統整。根本上應建立大規模的基礎調查資料庫,包括地質調查、更密集的降雨量、河川流量監測與公共交通設施安全監測系統等,並針對極端狀況進行水文系統情境模擬,以建立環境風險地圖與建構足以應付未來大規模風災的基礎公共建設系統,並彌補過去工程系統不利生態系發展的缺失。並清楚劃分並常規更新環境敏感區域範圍,更重要的是把計算成果落實到各類社會系統與工程系統規劃設計層級。

這幾句話說得輕巧,不過所需要的計算量與技術能力可能已經是無法想像的水準,等到完全落實到各級政府甚至規劃到其操作維護工作,也需要許多人才並花費長遠的時程,但執政者與全民皆必須逐步調整 降,低未來可能的風險。

社會系統規畫上,遠程目標仍誠如許多專家所言應回到國土規劃的層級,還地於河的概念我想經歷這次風災後應更會被全民所認同。但在實務行動上牽涉到現行所有都市計畫區域的調整與產權界定及轉移等許多複雜的技術問題。此外也牽涉到民眾意願的問題,若把所有環境敏感區的居民都輔導或強制遷移到較安全地區,甚至輔導環境敏感區農作轉型等,也需要許多規則和法律的配套措施。這中間任何一個環節都需消耗大量公部門預算與規劃期程,更需小心執行,這可能將不會是幾年甚至數十年內可完成的大工程(參〈顧了生計 賠了生態 現實考驗決策〉)。

風災不會等我們......但這些都是長久的結構性問題,我們只能督促當前的政治人物儘可能努力,在能努力的範圍漸漸改善當前現況。包括各黨都是,民眾不是靠政治人物而是靠有效能的政府機器與制度規範在生活。

防災準備  全民準備好了沒?

面對風災,密集型都市(compact city)或許已經是未來台灣不得不也已在發展中的型式,但相應的也會產生許多問題和需要支援的軟硬體建設,事實上沒幾個城市有資源做好準備。但若以震災的防災來考量,compact city也未必是一個好的發展型式,怎麼發展才比較適宜,也需要各領域統整討論,因地制宜規劃各自的防災計劃。

台灣的天然災害真是帶給所有人民許多的問題和挑戰,這也需要未來所有各級行政區的執政者一齊努力,把政黨個人利益放一邊,保障與提升人民永續安全發展的基本權利。

台灣是個寶島,但面對全球氣候變遷與地震等天災的威脅下,一致地科學地有效率地規劃並執行相關的防災計畫,應是下一步成為全民行動的一部分。當前還是該回到有效率的救災系統的建立與執行,希望會有更多人得到該有的救援。所有政治人物都不是神,當災區現地探訪後,或許他們會多一點同理心,也讓人心得以穩定,但問題都還是在。甚至在災區狀況未明確時步入險境也不合國家安全思維。短期他們該做的該承諾的,是確保一個有效率的救災和防災系統,讓全民可以稍免於颱風和地震災害的恐懼。不過政治人物既是為人民服務,說話應對也更應貼近民心,體民所苦,而不是讓災民更不舒服才是。很多狀況也顯然各級政府內部資訊整合也不是甚佳。

但要求政府的同時,當民眾該撤離時,就算是狼來了的不準確預報,民眾該有所警覺配合防災行動,否則所有的事前預防都是白談,只能一直做事後補救的工作,而且傷亡數字永遠也難降低。不過前提是政府必須做好及早示警和準確提醒危急程度的工作。而且各級政府在該疏散時也該採取更積極方式,怪罪於民的另一面是顯示整體政府機器在執行上的效率低落與防災教育訓練的不足(參〈紅色警戒 村民卻苦守家園〉)。

此外,媒體也該發揮社會責任即時宣導,不然這樣的結論和建議,只會不斷重複出現在每個緊急應變計劃和檢討報告裡的結論和建議……在環境條件與災害狀況類似的日本,只要一發生大小地震或天然災害,各電視台一分鐘內幾乎就會出現相關消息和警告,甚至把當前節目停播,立即追蹤後續發展,國營電視台NHK會將地震後海嘯大小和各地遭遇時間和可能高度即時用子畫面播放出來,甚至直接轉入現場海嘯監控畫面,這點我們相信台灣應該也有資源做到。

災害防救法凸顯政府積極角色

另外最近媒體常談到緊急命令和《災害防救法》,筆者對法律知識較不足,也是第一次聽到這法律,經過這次事件,或許大家也可以看看它和緊急命令到底差在哪裡。又或許這部法該改個類似緊急命令的名字,才會讓人知道它的重要性,畢竟國內法律蠻多的。不過裡面出現許多次「各級政府應依權責」,這句對非專業人士就很難判斷了。

在其中第24條有點出:「為保護人民生命、財產安全或防止災害擴大,直轄市、縣(市)政府、鄉(鎮、市、區)公所於災害發生或有發生之虞時,應勸告或強制其撤離,並作適當之安置。」

依據此法條,各級政府在收到危險警告時應有更積極作為才是。

第16條:「為處理重大災害搶救等應變事宜,內政部消防及災害防救署應設特種搜救隊及訓練中心,直轄市、縣 (市) 政府應設搜救組織。」第22條「為減少災害發生或防止災害擴大,各級政府平時應依權責實施下列減災事項:......」第26條「各級政府及相關公共事業應置專職人員,執行災害預防各項工作」。以及第28條「各級災害應變中心應有固定之運作處所,充實災害防救設備並作定期演練」。

根據此法條,以上行動或許是各級政府單位在有限的預算與人力下,以後更該注意落實的。

第31條第9項:「各級政府成立災害應變中心後,指揮官於災害應變範圍內,依其權責分別實施下列事項,並以各級政府名義為之:九、國外救災組織來臺協助救災之申請、接待、責任災區分配及協調聯繫。」

根據此法條,也顯示外交部人員對災害防救法認知和現場狀況有很大差異……承辦人當然也有權責決定,不過這次顯然處理不適。

不過可惜的是,災害防救法在最後幾條才顯示出它的位階,或許該更突出比較好也不一定。

第37條第1項,「因災害發生,致聯絡災區交通中斷或公共設施毀壞有危害民眾之虞,各級政府為立即執行搶通或重建工作,如經過都市計畫區、山坡地、森林、河川、國家公園或其他有關區域,得簡化行政程序,不受區域計畫法、都市計畫法、水土保持法、山坡地保育利用條例、森林法、水利法、國家公園法及其他有關法律或法規命令之限制。前項簡化行政程序及不受有關法律或法規命令限制之辦法,由各該中央災害防救業務主管機關定之。」與第2項「因天然災害發生,致影響災區民眾正常居住生活,各級政府為安置受災民眾或進行災區重建工作,對於涉及用地及建築物之劃定、取得、變更、評估、管理、維護或其他事項,得簡化行政程序,不受區域計畫法、都市計畫法、建築法、都市更新條例、環境影響評估法、水土保持法及其他有關法律或法規命令之限制。前項簡化行政程序及不受有關法律或法規命令限制之辦法,由各該中央災害防救業務主管機關定之。」

日本災害防救體系值得借鏡

最後,想強調的是防災與救災系統政府該有的層級分工與合作,這也是日本最近土石流災後檢討會中特別強調的其中一點。最近幾位熱心學生與筆者一起檢視日本最近召開的土石流防災檢討會議紀錄。日本在災害行政上,基本上是以市町村的小單位為實際執行單位,針對一般土石流災害而言,中央層級僅至國土交通省(含自衛隊的支援),一般土石流災害而言中央層級至國土交通省(特別災害則成立緊急防災對策本部,由總理大臣擔任本部長統籌指揮),各級單位皆需訂有詳細的防災行動計畫與分工,中央支援,地方執行。當然每個國家都會有自己的做法,我國的做法基本上和日本的類似,但我國層級更上至行政院中央與連總統府,可說是更為繁複,雖然會有更多國家資源投入的優點,但也會造成不易提昇層級分工合作與層層聯繫的效率的問題。

另外,這次風災台灣的處理狀況,以筆者在電子媒體看到的,似乎有太過人治的傾向。各級政府的任務分工似乎不甚明確,似乎沒有一定的訊息統整單位。理論上應該是地方政府上報到中央統整,但基本的中間聯繫在前兩天屏東水患時就出現很大問題,造成無秩序與無效率的防災預報與救災行動。

各家媒體能幫上忙,但對訊息篩選不具公信力,媒體也不具公權力,或許也有助益,但是理論上這應是各級政府在事前準備即應具備的能力。此外很多政治人物為顯示熱心助民的一面,也似乎動用自己力量打亂原本已經紊亂的防災與救災系統,不但加重各級政府的負擔,且使得各級政府可用資源和人力更為分散與混亂,讓發生的問題也更不容易系統性的考量與解決,甚者還有候選人趁機利用機會造勢,這也是未來救災行動必須避免的。

我們有很多民意代表,很多縣市首長,還有很多中央首長,任何臨時交辦事項突然產生,都該經有一定程序篩選其急迫性與可處理性等等,這也是各級政府的中央緊急應變中心的任務。但這次又卡在各級政府在縱向與橫向聯繫不足的基本問題。從各級民代到總統,媒體不需要太多造神運動和好人好事運動……個別行動的政治人物或許可以加入慈濟等有組織的救援行動,或許這更可以達到幫忙的效果。只是在民主選舉制度下,這似乎會是個很難克服的難題。

當筆者在安全的地方寫自己看法的同時,也有許多負責的官員和熱心的民眾努力的為災民盡心盡力,這些人物也才是真正的台灣英雄!

有關救災過程的紀錄與許多實務且有效的未來防災與救災的建議行動被學者們點出,相信也非常值得有關單位及全民參考:

面對世紀災難莫拉克 台灣準備好了嗎?
《社論》全省地質水文體檢
危險區潛勢圖不敢公布 怎避險?
台灣大地體質愈來愈差 政府需強化救災
學者籲國土規劃應提升層級