後京都氣候談判的五大難題(上) | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

後京都氣候談判的五大難題(上)

2009年12月05日
作者:林子倫(台灣大學政治學系助理教授)

全球矚目的「哥本哈根氣候變遷會議」即將登場。而其針對規範各國的「京都議定書」,進行2012年後的具體目標及積極做法,進行討論。其中以美國能否展現領導全球氣候政策的政治決心與工業化國家又如何化解分歧的減量責任等問題,成為棘手欲待解決的首要之務。

2009年是「氣候公約談判年」,來自180多個國家的代表8月中旬在德國波昂結束了「長期合作行動特設工作組」(Ad Hoc Working Group on Long-term Cooperative Action under the United Nations Framework Convention on Climate Change;AWG-LCA),以及「京都議定書特設工作組」(Ad Hoc Working Group on Further Commitments for Annex I Parties under the Kyoto Protocol;AWG-KP)兩個小組的非正式諮商會議。

這是為因應今年底在丹麥哥本哈根舉行的聯合國氣候變化綱要公約第15次締約國會議(COP15),所召開今年以來的第三回合談判,主要是針對6月出爐的「後京都」氣候公約協商草案(Negotiating text)進行初步磋商,目的在增加國際間的合作氣氛了解各國的態度及立場,內容涵蓋2012年後的長期合作議題,並確立「後京都」因應氣候變遷的關鍵談判架構,不過由於各國立場仍存在很大的分歧,因此協商進度相當緩慢。

「後京都」的國際氣候談判,是為了接續《京都議定書》(規範至2012年)的第二階段全球因應氣候變化的方案。今年10月在泰國曼谷,以及11月在西班牙巴塞隆納兩次正式的國際氣候談判會議。此外,聯合國秘書長潘基文也在9月22日於紐約召開氣候變化高峰會,以強化對話、化解分歧。

在聯合國的框架之外,9月底於美國匹茲堡召開的G20高峰會,以及11月於新加坡舉行的亞太經濟合作會議(APEC),這一系列的領袖高峰會議,能源與氣候變化議題都是會議的重點項目,會談的結果都將直接影響新的國際氣候制度架構的建立。

從氣候科學到氣候政治

造成當代全球暖化的主要成因,必須回溯到18世紀的工業革命,由於人類的經濟與社會活動大量使用煤、石油等化石燃料作為能源,以及土地的不當利用(特別是森林的不當砍伐),大氣中以二氧化碳為主的人為溫室氣體(anthropogenic greenhouse gases)濃度急遽增加,導致全球平均氣溫逐步升高,根據聯合國「政府間氣候變遷專家小組」(Intergovernmental Panel on Climate Change;IPCC)第4次評估報告的估計,在21世紀結束前,全球平均氣溫將比目前上升攝氏1.8至4度。

IPCC於2007年所發表的第4次對於全球暖化的科學評估報告指出,2004年全球溫室氣體的排放量比1970年成長了70%,比京都議定書的管制基準年1990年增加了24%,顯現大幅度減量的迫切性。全球氣候變化所引發的產業與社會結構轉型,將對人類的經濟活動、生態環境、以及政治制度帶來根本性的挑戰。

為了遏止氣候變遷的威脅,1992年於巴西里約召開的「聯合國環境與發展會議」(United Nations Conference on Environment and Development;亦稱「地球高峰會」)中,154個國家簽署通過氣候變化綱要公約(United Nations Framework Convention on Climate Change),公約之目的在「將大氣中溫室氣體的濃度穩定在防止氣候系統受到危險的人為干擾的水平上」,亦即控制大氣中溫室氣體的濃度,以期能降回到工業革命前的水準。

依據此公約的精神,在考量「歷史責任」與「共同承擔」的原則下,將締約國分為附件一國家(Annex I Parties) 與非附件一國家(non-Annex I Parties)。附件一國家包含歐盟、美國、日本及東歐等工業化國家,非附件一國家則包含中國、巴西、印度、與南韓等發展中國家,公約中規定附件一國家應削減溫室氣體的排放,於西元2000年前回歸至1990年的排放水準。

由於此公約屬於綱要的性質,並無強制的法律約束以管制溫室氣體的排放,各國減量成效不彰。因此在歐盟以及小島聯盟的極力斡旋下,於1997年第三次締約國會議中,通過了具有法律約束力的京都議定書(Kyoto Protocol)。議定書依據「共同但有區別的責任」之原則,要求附件一國家必須在2008年至2012年間,將溫室氣體排放量回歸至1990年的排放水準,平均再削減5.2%。雖然美國在小布希總統任內,基於自身經濟的考量以及要求發展中國家必須共同分擔減量責任等理由,拒絕批准此議定書,不過,當京都議定書於2005年二月正式生效之後,氣候變遷的議題已不再僅是一項科學的警告,更已成為規範全球環境體制的政治現實。

2005年底於加拿大蒙特婁召開公約第11次締約國會議(COP11)暨京都議定書第一次締約國會議(MOP1),大會決定在京都議定書下成立特設工作組(Ad Hoc Working Group)以加速談判進度,在制度設計上,透過UNFCCC的締約國大會與京都議定書的締約國會議(Meeting of Parties;MOP)的雙軌談判機制,使美國能持續留在談判桌上。

2007年12月舉行的COP13,在延會一天後終於突破僵局,通過所謂的「峇里島路線圖」(Bali Roadmap),確立了「後京都」因應氣候變遷的關鍵談判議程,各國並同意在2009年底前完成協商,主要架構如下:

  • 減量(mitigation):工業化國家應持續實踐減量承諾,並提供技術與資金幫助開發中國家減緩氣候變遷;
  • 調適(adaptation):各國應合作,利用脆弱性評估、風險管理等方式,將調適行動納入政策與計畫中;
  • 技術(technology):加強發展中國家技術轉移與合作開發;
  • 資金(finance):加強投資以支持減緩、調適氣候變遷與技術開發之行動。設立調適基金(Adaptation Fund),規定締約國在透過清潔發展機制,協助負擔開發中國家支付調適行動的成本,並於2008年底於波蘭舉行的COP14上正式啟動調適基金。

雖然,歐盟及小島聯盟等許多與會代表不滿協議內容未納入明確的溫室氣體減量目標,但是這份各方妥協的「路線圖」,還是爲邁向「後京都議定書」時代的低碳發展路徑,開啟了一道曙光。美國雖堅拒任何明確的減量承諾,不過在國內外的壓力下,美國願意認知全球減量的必要性,並接受IPCC第四次科學評估報告對於氣候變遷的政策建議,以附註的方式納入決議文中,亦是一大進步。(未完待續)

※ 後京都氣候談判五大難題系列