後京都氣候談判的五大難題(下) | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

後京都氣候談判的五大難題(下)

2009年12月05日
作者:林子倫(台灣大學政治學系助理教授)

三、發展中國家是否應承擔適當的減量行動

根據氣候變化綱要公約,後京都協商的重要任務即是針對工業化國家在《京都議定書》第二階段的減量承諾進行談判,但事實上,所有工業化國家都期待發展中國家也要納入國際的溫室氣體減量體系,過去十年,這也是美國小布希政府抗拒《京都議定書》的主要原因之ㄧ。這樣的主張,除了在概念上共同分擔溫室氣體減量的責任之外,據國際能源總署估計,從現在起到2030年全球所增加的排放,97%來自發展中國家,其中約7成5來自亞洲及中東的新興經濟體,因此,就實際排放量而言,發展中國家似乎也很難迴避減量的責任。

面對美國、澳洲等工業化國家要求開發中國家承擔溫室氣體減量義務的壓力,以中國、印度為首的發展中國家堅持「共同但有區別責任」的原則,不承擔有法律約束力、量化的減量責任,他們認為就公平性而言,工業化國家對引起全球氣候變化的溫室氣體排放負有較大的歷史責任,應率先承擔減量義務。歐盟則強調最好的方式是提供技術,協助發展中國家邁向低碳發展的路徑。

在COP13會議中,發展中國家同意在獲得資金、技術與能力建構的協助下,將採行可量測、可申報與可查證的減量行動,這是發展中國家在溫室氣體減量談判上所做出的一大讓步。基於此一條件,中國最近已經透露其立場,在2050年後,中國的二氧化碳排放量將不會繼續上升。中國立場的鬆動,是否會影響其他發展中國家採取適當的減量行動,將是後京都氣候協定是否成局的一大關鍵。

四、技術與調適的龐大財務負擔

「峇里島路線圖」確立了「減量」(mitigation)與「調適」(adaptation) 並重的氣候變遷因應策略。面對全球暖化不應只談「減碳」,因為全球氣候變化正在發生,「減碳」緩不濟急,由於全球暖化的加劇,調適策略成為因應氣候變遷的重點,特別是發展中國家和小島國家,已成為氣候變化的主要受害者-氣候難民,如何減緩氣候對經濟與社會的衝擊,將是一項艱鉅的挑戰。在各方談判的過程中,調適和技術轉移的資金扮演了很關鍵的角色。

特別是貧窮國家,迫切需要適應氣候變化的基礎設施及因應能力,他們也缺少協助降低溫室氣體排放的技術。這些在歷史上並未製造大量溫室氣體排放的國家認為,從使用化石燃料獲得大量財富的工業化國家,應該要負起提供必要資金的責任。由高排放國家負擔過去排放行為造成的傷害,是符合公平正義的。

史登(Nicholas Stern)接受英國政府委託研究的報告指出,各國政府若不採取有效的減量等因應措施,經濟和社會的損失和風險相當於全球每年GDP的5%~20%。聯合國估計,這些技術與調適需求的成本,每年將高達400億到1700億美金以上。非洲聯盟的十位領袖最近在衣索比亞的高峰會呼籲工業化國家每年提供非洲670億美元,以協助發展中國家因應氣候變遷的衝擊。去年在波蘭舉行的COP14會議已通過成立「調適基金」(Adaptation Fund),以協助發展中國家建立調適的機制與行動方案。不論從人道或是援助的觀點,這筆龐大的資金來源已成為棘手的問題。

五、如何建立符合公平正義的氣候制度框架

後京都的全球氣候變化制度架構將是如何?是建立新的國際條約來替代京都議定書?還是延續京都議定書的義務並修正減量目標與責任?根據公約規定,締約國大會是氣候變化綱要公約最高的決策機構,締約國大會的決議可能有三種形式,第一、在公約架構下採行進一步行動;第二、締約國大會通過公約的修正案;第三、締約國大會通過新的法律架構,以補充或取代京都議定書。

依目前的協商內容,新的議定書(protocol)是較有可能的形式,數量化的減量目標與期程也是未來協定不可避免的方向,規範框架將可能採取多軌、彈性機制的軟性法(soft law)之形式,保留發展中國家的成長空間。在基準年(base year)或基準期間(base period)的議題上,大部分國家包括G77加中國集團,歐盟,瑞士,挪威,南韓和小島聯盟(AOSIS)都支持以1990年為基準年。俄羅斯也支持以1990年為基準點,但是另建議多個可接受的基準年。在溫室氣體減量數量和「承諾期」(commitment period)的相關議題上,如何定義與承諾期間相關的目標,仍有爭議,許多國家認為需要一套科學評估分析相關的方案。此外,剛上軌道的京都機制應會延續,關於清潔發展機制(CDM)的方法論以及過度集中等問題將會修正,而排放交易制度等市場機制都將是新架構的重要政策工具。不過,如何將各國的歷史責任、不同的發展程度與公平正義原則納入架構考量,將是後續談判嚴峻的挑戰。

高難度的政治工程

後京都談判是高難度的政治工程,爭議的本質反映了南北的結構矛盾,後京都氣候協定是否能成局,有賴政治的遠見(political vision)與政治的決心(political will),可以確定的是,後京都的氣候協定將會對未來30至50年的全球經濟社會發展產生重大的影響,啟動下一波全球低碳社會、低碳經濟的轉型。

※ 後京都氣候談判五大難題系列