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後京都氣候談判的五大難題(中)

2009年12月05日
作者:林子倫(台灣大學政治學系助理教授)

「峇里島路線圖」是國際氣候政治妥協的產物,它雖然未能納入溫室氣體減量的目標與期程,但它涵蓋的主要元素:溫室氣體減量與永續發展目標的結合、強化調適策略、技術移轉、以及財務機制,已成為目前200頁談判草稿的基礎架構。在南北矛盾的氣候政治基本格局之下,後京都氣候談判面臨以下五大難題。

一、美國能否展現領導全球氣候政策的政治決心

十多年來作為反對訂定減量目標的頭號國家,美國一直是各方撻伐的對象。1997年《京都議定書》的簽署,當時擔任代表團團長的美國前副總統高爾扮演了關鍵的角色,然而面對國會的強大反對聲浪,在柯林頓總統任內終舊未能批准議定書。小布希政府自2000年上台以來,外交上的新保守主義作為,加上九一一事件後反恐的全球戰略及單邊主義的政策思維,幾乎背離所有盟友,下台前仍不改其拒絕簽署《京都議定書》的政策立場。

不過在小布希總統主政後期,已可約略觀察到態度的轉變,2007年的國會國情咨文中,他一改先前質疑全球暖化科學證據的立場,增加再生能源與能源效率的研發及投資。特別是2007年底澳洲新總理陸克文宣布簽署《京都議定書》之後,美國成為工業化國家在國際氣候政治上的孤鳥,使其全球領導角色受到極大的挑戰。

在峇里島COP13大會期間,歐盟代表對於美國持續杯葛將任何數量化的減量目標納入協議大表不滿,揚言退出美國預定在2008年起召開的一系列主要經濟體的協商會議。此外,高爾拋開外交的客套,大力抨擊美國已經成為全球氣候協商的絆腳石,他並建議在新的協商框架下預留給美國新總統的空間,表明他對於「後布希」時代的期待。而巴布亞紐幾內亞的代表,更是強力的指責美國,要求美國擔負起領導者的角色,要不然「請讓路」(get out of the way)。這段發言,不僅受到COP13與會代表一致的肯定,更是促成峇里島路線圖完成協商的臨門一腳。

因此,新任總統歐巴馬是否能帶領美國重拾全球領導的角色,不僅備受期待,也成為影響後京都氣候談判最關鍵的因素之ㄧ。他推翻自小布希政府以來的氣候政策立場,宣示美國將在2020年減少二氧化碳的排放回到1990年的水準,2050年以前更進一步削減80%。歐巴馬強調"Delay is no longer an option. Denial is no longer an acceptable response."。上任後,他延攬柯林頓時代的環保署長Carol Browner擔任白宮能源與氣候變遷小組的召集人,協調統整各部會的政策。曾參與《京都議定書》協商的資深官員Todd Stern,則被任命為氣候變遷特使以及首席談判代表,肩負後京都談判的重要任務。

而有別於小布希對於《京都議定書》的冷漠態度,歐巴馬政府積極透過三個主要場域進行談判:一、聯合國的框架:2005年《京都議定書》生效之後,聯合國藉由《氣候變化綱要公約》以及《京都議定書》兩個架構下的雙軌談判設計,為美國保留了參與氣候協商的正式管道,不過聯合國192個國家的多邊談判不論在形式與時間上均受到限制,八月中旬閉幕的「特別工作組非正式協商會議」仍有許多關鍵議題待解,進展緩慢;二、主要經濟體能源與氣候論壇(Major Economies Forum for Energy and Climate):這個由小布希設立的領袖論壇,原本被認為是意圖阻擾聯合國氣候談判而成立,它包含17 個主要經濟體,涵蓋全球大約80%的溫室氣體排放量。由於歐巴馬上任後積極參與,此論壇已成為歐巴馬政府重拾國際影響力的平台,今年七月在義大利發表的主要經濟體領袖宣言,確認穩定全球溫度不超過前工業化時期2℃的重要共識,不過未提出具體減量時程;三、雙邊的諮商談判:這是美國最積極發揮影響力的管道,目前至少已經與30多個國家進行公開或私下的會談,最受注目的焦點即是今年以來一系列中國與美國的互訪與對話,七月的中美戰略與經濟對話,能源與氣候議題更躍升成為主要對話項目,雖然會後簽訂了清潔能源合作備忘錄,不過關鍵性的氣候政策立場並未公開,但毫無疑問的,中國與美國兩個全球最大溫室氣體排放國的立場與態度,將牽動年底哥本哈根會議的成果。

二、工業化國家如何化解分歧的減量責任

工業化國家第二承諾期的具體減量目標及期程,是後京都談判最核心的爭議之ㄧ,個別國家或集團基於不同的政治考量、經濟利益與減量潛力等因素,決定各國的談判態度和立場,具體來說,這些影響因素包括:自然資源條件、發展程度、產業結構,國內政經壓力、技術、資金以及國際戰略利益考量等。

根據2008年底氣候變化綱要公約秘書處發佈的締約國排放資料,從1990年到2006年,工業化國家的總排放量(計入土地利用和林業)降低了5.5%,若扣除東歐等經濟轉型的國家,工業化國家實際總排放量卻上升9.1%,其中加拿大增加54.78%,美國增加14.04%,澳洲增加6.59%,日本增加5.79%;反觀俄羅斯減少29.33%,歐盟(EU 27國)整體下降10.25%,歐盟個別國家中,德國減少19.26%,英國下降15.62%,法國減少9.43%,丹麥下降1.1%。

上述數據顯現各國或國家集團的排放程度差異極大,以美國為首的工業化國家,包含日本、加拿大、澳洲、紐西蘭、俄羅斯、烏克蘭等所謂的「傘型國家集團」其溫室氣體排放大多維持增加的趨勢,政策立場大略保持一致,不過由於日本、加拿大、澳洲等國先後批准《京都議定書》,近幾年傘型國家集團力量大不如前。如今美國希望重拾領導地位,眾議院剛通過Waxman以及Markey共同提出的「美國清潔能源安全法案」(American Clean Energy and Security Act),該法規定美國的中程目標是在2020年前將溫室氣體排放量在2005年的基礎上減少17%,2050年則減少83%,法案是否能通過參議院的審查,仍有變數。不過,此一法案減量目標不僅比《京都議定書》中原本美國承諾的目標倒退,與歐盟的主張差異更大,歐盟的溫室氣體減量目標設定在2020年前將溫室氣體在1990年的基礎上削減20%,同時,如果其他主要排放國願意採取更積極的目標,歐盟則願意在2020年前減少30%。歐盟近年來取代美國成為氣候政策的領導國家,企圖在下一波低碳經濟轉型增強與美國的競爭力,在未來的氣候談判上,歐盟勢必扮演氣候協商的重要倡議力量。

歐盟成員中的德國、英國都是氣候行動的積極國家,德國不僅已提前達成其在《京都議定書》的減量承諾,更進一步在第一承諾期加碼:2012年前減少21%的溫室氣體排放,2020年前比1990年的水準再削減40%。英國則透過立法,通過全球第一部氣候變化法案(Climate Change Bill),計畫在2020年,將溫室氣體回歸到1990年的基礎上再減26%,2050年至少削減80%,法案同時要求制定5年一次的「碳預算」。英國強調,忽視氣候變化的代價將遠遠超過儘早採取有力行動所付出的成本,值得注意的是,日本今年6月提出新的減量方案,將2020年之溫室氣體排放量較2005年排放量降低15%,相當於較1990年排放量降低8%,僅比原本日本對《京都議定書》之2012年底前降低6%減量目標提高2%,引發各國批評。不過剛出爐的新任首相鳩山由紀夫宣布,上任後將提高溫室氣體管制標準,目標比大多數工業化國家更具企圖心,將中程目標設定在2020年前排放量比1990年減少25%,日本此一減量承諾,對於工業化國家的集體立場,具有相當的指標性作用,然而,即使是日本提出的積極減量目標,也僅是符合IPCC建議的工業化國家在2020年,減排25%到40%的中期目標。由於加拿大、澳洲等工業化國家提出的減量目標仍顯消極,對比G77及中國等發展中國家的主張,認為工業化國家整體在2020年應在1990年基礎上至少減排40%,以及小島聯盟主張工業化國家在2020年減少45%,以及2050年減少95%的排放目標,仍有很大的距離。

表一:附件一國家中程減量目標

國家

減量目標

基準年

目前進展

澳洲

-5% to -15%;或-25%

2000

正式公布

白俄羅斯

-5% to -10%

1990

考慮中

加拿大

-20%

2006

正式公布

歐盟

-20% to -30%

1990

立法通過

挪威

-30%

1990

正式公布

瑞士

-20% to -30%

1990

徵詢中

烏克蘭

-20%

1990

考慮中

英國

-26%

1990

立法通過

美國       

-17%

2005

國會審查中

日本

-25%

1990

新政府公布

資料來源: UNFCCC, 2009,本文整理。

※ 後京都氣候談判五大難題系列