走出垃圾焚燒廠選址的困局 | 環境資訊中心

走出垃圾焚燒廠選址的困局

2010年01月06日
作者:馬軍

圖片來源:中國數字時代網中國在垃圾處理的方式上面臨困難抉擇,本地居民對建造垃圾焚燒廠表示強烈抵制。馬軍提出了一條出路。

最近幾個月,圍繞垃圾焚燒廠選址問題,中國國內發生了激烈爭論。

城市管理者認為焚燒是解決垃圾圍城的必由之路;開發商認為焚燒廠將帶來滾滾財源;但對許多焚燒設施周邊的居民來說,焚燒廠不但會造成他們的樓盤貶值,更會對他們的健康甚至生命安全帶來損害。

困境之下,專家們給出的說法又模糊不清,甚至相互矛盾,更讓民眾感到無所適從。

在許多城市正準備加速建設垃圾焚燒廠的背景下,我們有必要梳理一下問題背後的複雜層面。

現在大量城市遭遇垃圾圍城,問題已無可回避,必須加以解決。爭論的焦點就在於如何解決。

其實,解決垃圾問題,無非是增加末端處理能力和前端減量化。目前政府工作的重點是增加末端處理能力,而在填埋、堆肥和焚燒等幾種處理方式中,衛生填埋又是主要方式。

但隨著城市人口激增,城市垃圾以每年10%左右的速度增長,現有的垃圾填埋場紛紛面臨爆滿,而土地資源又日益緊缺。因此很多城市希望通過建設焚燒設施,大幅度壓縮需要填埋的垃圾量。這看起來也順理成章。

然而,無論是填埋還是焚燒,都會產生二次污染。填埋不僅釋放出惡臭、有害氣體和溫室氣體,其造成的高濃度滲濾液,對許多地區的地下水造成了難以修復的損害。而垃圾焚燒則主要釋放惡臭、飛灰和包括二惡英在內的多種致癌物。但這樣的處理方式,多少年來一直大行其道。

城市中,人群集中居住,必然集中產生垃圾,需要集中清運、處理。雖然填埋和焚燒都不是完美的方法,但總是好過不處理。這時,人們認為垃圾處理設施是有公益性質的基礎設施。

但設施周邊的居民難以接受這樣的判斷。他們直接受到惡臭、廢水、飛灰甚至致癌物的損害,更不要提垃圾運輸車日夜進出形成的困擾了。

垃圾集中處理,好處由全體市民共用,而損害主要落在場地周邊的居民身上,這顯然是有失公平的。因此在垃圾焚燒廠在產生以來的100多年間,經常成為被激烈抵制的對象。

當垃圾焚燒廠遠離自己居住的區域時,它會被看作具有公益性質的基礎設施;而當這樣的設施要建到自己周邊時,它又會被看作毒氣工廠,進而遭到激烈反對。

到了80年代,這一現象被賦予一個專門名稱:NIMBY主義(Not In My Backyard,即「不在我家後院」這句話的英文首字母縮寫)。

這個詞也被音譯加意譯地翻譯成「鄰避」主義。鄰避主義抵制的對象不限於垃圾焚燒廠,也包括高速公路、飛機場、通信發射台、核電站等設施。

當鄰避現象發生在具有公益性質的基 礎設施選址上時,這個詞就帶有一定負面含義。市政部門常常認為鄰避主義妨礙了城市的有效管理,開發商常常認為鄰避主義屬於無理取鬧,相當一部分專家會認為這樣的抵制是基於不科學的理解,同一城市的其他市民也常常對當地居民的鄰避抗爭漠不關心,甚至抱怨這影響了整座城市生活品質的提升。

但鄰避主義並不僅僅帶來了私益。從私益保護出發的鄰避主義明顯促進了公共環境利益的保護。

從英國1874年第一台垃圾焚燒爐開始,焚燒幾度面臨公眾質疑。特別是上世紀70年代環境決策中有了公眾參與之後,政府意識到再也無法繞過公眾這個障礙,要想建設必須說服公眾,於是就大大提高了焚燒設施的排放標準,開發商也著力開發出低排放的焚燒技術。現代焚燒爐都裝有複雜的污染防治設施,排放的有害物質顯著下降,這與鄰避主義形成的壓力是相關的。

鄰避主義本來是為了抵制自身遭受的不公平待遇,但實踐中,它也會引發另一種形式的不公平。

面臨社區鄰避主義行動,開發商甚至市政部門選址時,可能會傾向於選擇政治、法律、經濟能力較弱的地區。他們可能避開最發達的城市,將垃圾處理設施轉移到欠發達地區。甚至,在經濟全球化過程中,一些發達國家把本國垃圾大量轉向欠發達的國家和地區

上世紀80年代,美國一個有色人種群體在研究後認為,危險廢物處理設施等高風險的公共設施不成比例地鎖定了有色人種聚居區。之後他們組織了大規模的抗議,由此形成了關注弱勢群體環境利益的環境正義運動。

為避免鄰避主義等因素引發的污染轉移,一些國家和地區嚴格規定,本地垃圾需要在本地處理,一些國家和地區則限制本地接收處理外地垃圾。到了1989年,國際社會訂立了《巴塞爾公約》,以嚴格控制危險廢物越境轉移及處置。

保證環境公平的種種努力,制約了隨意向欠發達地區轉移垃圾的傾向,也使得一些經濟發達、人口密集的大城市的垃圾處理場短缺矛盾加劇,反過來又為垃圾焚燒廠的建設注入了強大動力。

大約20年前,台灣許多縣市的垃圾填埋場面臨飽和,於是將垃圾處理承包給公司。結果這些公司把垃圾轉運到欠發達的鄉間掩埋。由此引發的環境和社會公平問題,促使台灣開始實施「一縣市一焚化爐」的政策,但這樣的「公平」措施,最後引發了更加廣泛的鄰避抗爭。

一方面,垃圾填埋場不堪重負,同時不能再轉移到鄉下。另一方面,已經建成和準備興建的垃圾焚燒廠又受到居民與環保團體的持續抗議。

當垃圾埋不了,扔不掉,也燒不掉的時候,當人們再也沒有容易的垃圾處理方案時,關注的重點終於從末端治理轉向了前端減量。

隨著環保組織介入到垃圾議題,減量漸漸成為解決台灣垃圾問題的主要方向。同時,民間團體的研究成果:台北市焚化爐致癌負擔遠高於美國加州標準,也讓社會進一步認識到,做好前端分類、減量和回收對於降低焚燒健康危害的重要性。

減量回收手段得到落實,城市垃圾產生量下降,許多建成的焚化爐沒有足夠的垃圾可以填飽,最終三分之一的焚化爐取消建造或無法運轉。

這說明,在污染者付費的基礎上,建立完備的分類回收體系,不但能減少垃圾的產生量,而且會切實降低垃圾焚燒的危害。

但垃圾分類和減量化應該是垃圾焚燒廠建設的前置條件。眾多的中國城市在這個條件幾乎完全不具備的情況下,盲目建設大量焚燒廠,最終將導致焚燒危害加大,焚燒效率偏低。一旦將來開展垃圾減量化,焚燒能力可能大量過剩,會造成嚴重經濟損失。

而且當前中國的監管偏弱,政府應大力加強資訊公開,讓公眾能夠參與監督垃圾焚燒廠的運行和排放情況。

這方面,台灣的經驗同樣值得借鑒。 據報導,台北的焚化爐所在地,都會成立民間的監督委員會。焚化廠每兩個月,要把運行狀態的各個指標公開到網上,廢水、廢氣和廢棄物的排放要一目了然,市民可以質詢。台灣環保署網站公開的,還有焚化爐與民營業者之間的經營合約。而垃圾傾瀉平台上還設置了錄影設備,市民隨時可以上網查看焚燒爐燒的是什麼。

總之,唯有讓公眾參與到垃圾問題中來,對管理者和垃圾處理企業建立起信任和信心,我們才能走出垃圾焚燒廠選址的困局。

※ 本文轉載自「中外對話」網站,原發表日期2009年12月22日。
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