【環境十年變遷】優質環境對話空間的流失與創造 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

【環境十年變遷】優質環境對話空間的流失與創造

2011年05月15日
作者:葉俊榮(台大法律學院教授、前行政院國家永續發展委員會執行長)

葉俊榮(台大法律學院教授、前行政院國家永續發展委員會執行長)許多與台灣環境議題發展相關的研究,都將2000年看成一個分水嶺。在1990年到2000年的民主轉型期間,台灣的環境議題隨著社會運動與民主化獲得重視,許多重要的污染管制法律完成了立法,也順勢建立了影響深遠的環境影響評估制度。

除了來自國內民主化的政府體制變化與民間量能提升之外,國際上對於環境議題的關懷也對台灣產生了一定的影響。國際在1992年舉行了地球高峰會,提出永續發展的概念,台灣也隨即在1994年成立了全球變遷政策指導小組,這也是現在行政院國家永續發展委員會的前身。

歷經了激烈變動的轉型年代與來自國際刺激的90年代後,邁入千禧年後台灣的環境議題,面臨了多元又深沈的挑戰。我將在這篇短文中,從全球趨勢的發展與台灣在地的實踐,分享我對這十年來環境變遷的觀察與省思。

環境關懷轉向大尺度、跨境問題

從全球發展的趨勢而言,這十年間環境議題最關鍵的變化是從最基本的污染防治關懷邁向大規模的氣候變遷時代。不論是國際或者各國內部,在2000年前主要的關懷重心都是如何進行境內或跨境的污染防制,把水空氣與廢棄物管好,並將工業開發納入環境考量,乃是政府的主要環境關懷。國際間雖然已經意識到環境問題的跨境性,但並未真正感受到何謂大規模、大尺度的氣候變遷問題。

即便聯合國氣候變化綱要公約早於1992年簽署,但氣候變遷的在科學上的確定性與對人類生態的影響,是在過去這五六年間才獲得全球普遍的認同。前所未有的巨災、生態的變化與各種危機,都帶來新的挑戰,包括公部門、私部門都對氣候變遷議題嚴陣以待。如何因應氣候變遷至少在未來十年都將佔據環境議題的核心。

面對全球環境議題的焦點從污染防治邁向氣候變遷時代,台灣的環境政策與法律制度的在過去十年間又有什麼樣的變化與發展,是否有足夠的量能因應此一重要的趨勢?由於氣候變遷是一個牽涉到許多層面的問題,需要一個優質的整合機制與環境對話平台,從這個角度而言,我認為台灣在過去十年間的發展,其實正慢慢流失了一些重要的平台與機制。

看永續會、環評運作:對話機制正慢慢流失

以國家永續發展委員會為例,這個設在行政院下的委員會是由行政院院長兼任主任委員,委員人數為24至30人,成員則是學者專家、政府部門與社會團體各占三分之一。長期的運作中,永續會已經建立起三個運作的方向:制定永續發展指標、擬定行動計畫以及討論重要的環境爭議政策。

由於永續的組成含納公私部門,又直接設在行政院下,理論上應該可以作為永續發展議題的機關內部以及公私部門的整合機制。如此大尺度並涉及多元決策面向的氣候變遷議題,自然可以透過永續會獲得較完整的論辯與全盤的策略思考。

然而,自從2008年政黨輪替以來,永續會的運作非但沒有隨著時代進展而更加大放光芒,反而在一連串的人事更動與慣性的忽略中,越來越萎縮。會議間隔期間太久、每次會議時間太短、議題過於分散,都使得永續會無法發揮最大的效能。我從長期參與永續會的友人處更得知,永續會甚至已經長達一年不曾開過會。政府一方面宣示氣候變遷議題已到達國安層級,一方面卻讓長期以來好不容易建立其來的平台近乎停擺。

另一個重要的機制是環境影響評估,從中科三期、中科四期到剛剛告一段落的國光石化開發案,都一再地凸顯目前環評機制的問題。

環評制度的原始目的是讓決策機關在決策過程中將環境價值納入考量,是一種決策理性的展現。我們的環評制度由於雙主管機關與否決權制,使得環評成為開發行為的主戰場,承載了太多環評制度外的功能,而無法真正落實決策理性,反而使得環境價值與其他價值高度對立。環保署在既有的制度下,默默地承受來自各方的壓力,卻無力檢討制度,甚至在許多場合過度配合演出,高調挑戰司法威信。

國光石化的環評久久僵持不下,在環評的程序中,竟是憑著總統的一句話,使整個環評程序嘎然而止。先前在環評程序的許多難得的論辯,到底是否就這樣歸零而一筆勾消?環評在整個政府決策的角色一直沒有辦法被釐清,產生嚴重的錯置現象。

樂見法院的角色崛起  維護環境制度的尊嚴

在優質環境對話空間不斷消失的情形下,法院在環境議題的崛起卻是值得注意的。我們發現法院開始在環境議題上發聲,並開始展現視野與智慧。法院不再只是把環境看成技術問題,而是開始詳細論證,並捍衛法律制度的尊嚴。雖然部分技術本位的官僚系統還沒有辦法理解這是國際上先進國家的常態,而失去了因勢利導以強化環境價值的良機,但我們樂見於這樣的發展,也期待法院在未來能在環境議題上繼續發揮功能。

當然我們並不是要法院擔任環境紅衛兵的角色,遇到環境案件只以環境價值為唯一的依歸,而是希望法院能在判決中持續說出判決的理由,並以維護環境制度的尊嚴為第一考量。除了司法之外,我們更期待公民社會與政府部門能重視正逐漸被漠視的環境對話平台,創造對話空間,在下一個十年才有足夠的制度量能去回應嚴苛的氣候變遷議題。