到底什麼是範疇界定會議? | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

到底什麼是範疇界定會議?

2012年10月15日
作者:呂家華(台灣大學政治所公共行政組碩士生)

台灣電力股份有限公司(以下稱台電)曾在11年前,開始規劃西寶計畫並送環評,打算從馬太鞍溪越域引水,以及從萬里溪頭水隧道引水匯流後,發電洩放於萬里溪,引起馬太鞍溪光復鄉的民眾疑慮。當時,萬里溪地下廠址也遭到在地民眾認為影響當地溫泉開發及觀光發展,使得西寶計畫的年度預算遭立法院刪除。三年前,台電又再次檢送西寶修正計畫陳報行政機關,希望能復工。但,因西寶計畫修正後,原計畫內容大幅度變更,必須重送環評程序,而台電認為時程已來不及於規定期限前辦理完成,中止了當時的西寶修正計畫案而停辦,並以萬里計畫替代原先西寶計畫。

花蓮「萬里水力電廠」爭議案,2012/4/26台電於萬榮召開二階環評說明會。 照片提供:地球公民基金會「萬里水力發電計畫」總用地面積約49.5 公頃,其中河川地約14公頃、林班地約20 公頃、原住民保留地約11 公頃、台糖土地約4.5 公頃。環保署繼第一次是7月26日、第二次8月16日的台電萬里水力發電計畫環境影響評估的範疇界定會議後,日前(9.25)進行了第三次台電萬里水力發電計畫環境影響評估的範疇界定會議(第二次延續會議)。

依照環境影響評估法第十條:「主管機關應於公開說明會後邀集目的事業主管機關、相關機關、團體、學者、專家及居民代表界定評估範疇。 前項範疇界定之事項如下:一、確認可行之替代方案。二、確認應進行環境影響評估之項目;決定調查、預測、分析及評定之方法。三、其他有關執行環境影響評估作業之事項。」由此可見,範疇界定的會議,它所要決定的事項,從議程的設定、議題的框架到後續方法論或其他等事項,都應一併討論。

遍尋《環境影響評估法》、《施行細則》、《開發行為環境影響評估作業準則》,並沒有詳細說明這樣的會議,到底其會議性質為何?該如何實際進行?尤其,在各方參與者都發言後,當有不同意見產生爭議時,各方的證據或立論基礎可以如何進場?誰將最終決定「附件六範疇界定指引表」中的環境項目乃至環境因子、評估項目、評估範圍和調查,是否要勾選在二階環評進一步調查或評估?

第二次延續會議上,主席和環保署承辦人說,會議記錄的產出,還是要等環評委員做最終決定。可是,在場的大家仍可以研擬提供意見,除了本案開發單位(台電)明確在現場承諾要勾選的部分外,若有意見不同之處,最後環評委員還是會尊重台電的決定,但台電進入二階實質審查時,就要面對環評委員的質疑?真不曉得這樣繞了一圈的說帖,就能掩蓋台電在範疇界定會議有球員兼裁判之嫌嗎?

整個範疇界定會議的設計,除了現場開發單位可討價還價外,甚至可做最後是否勾選境項目乃至環境因子、評估項目、評估範圍和調查的決定,等於「附件一環境影響評估程序及書件內容確認項目」,台電早就可沙推、預料或控制其評估書初稿,彷彿不太可能出現「未依範疇界定會議之規定執行有關事項」。這樣的範疇界定會議,除非台電突然腦袋發熱不堅守其城池,否則,台電不同意的環境項目和環境因子,進得了二階環評嗎?更遑論科學各項評估與調查的方法論的決定,除了台電之外,各方完全沒有討論的時間與機會。

再者,範疇界定的會議資料,除了第一次會議外,只有等參與者(包括環評委員)到了會議現場,才會知道且看到資料,致使其只能在相當壓縮的時間裡,針對現場給的資料,練習速讀以及腦筋急轉彎的能力。

面對這樣的範疇界定會議,從議程設計、知識產出和提供都如此對非開方單位之一(或多)方,如此不友善,如何達到環境影響評估法第一條開宗明義所載的:「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響,藉以達成環境保護之目的,特制定本法。本法未規定者,適用其他有關法令之規定。」只能說,這樣的程序整個就是有利於或增加開發行為對環境造成同時具備可預測性、不可預測性、可見性、不可預見性,以及知識不確定性的多重風險。

資料照片:萬榮林道環保署現勘地形驚險,居民在林道的懸崖邊綁上抗議白布條。(反萬里水力發電廠自救聯盟提供)

雖然,本案的主席,簡連貴教授相當有心,希望讓開發單位和民間團體,彼此更有信心,在過程中能越清楚程序,達到越能溝通的效果。但,目前範疇界定的狀況先天不良下,沒有解決程序本身限制於潛在操作邏輯有力於開發單位的困境,又後天失調沒有一個知識如何進場、評估和調查方法論的討論過程。依照Hisschemöller and Hoppe(1996)對政策結構的類型化,不要說後常態科學範疇(Unstructured Problem, 偏屬高度知識不確定性及各方價值與標準皆高度不同意)或是方法論的範疇(Moderately Structure Problems, 偏屬高度不確定性、但較高度各方價值判准一致),能否在這範疇界定中先納入未來二階環評的討論內,光是價值辯論(Moderately Structure Problems,偏屬較多知識的確定但各方價值立場不同),或即便是常態科學範疇(Structured Problems,高度確定性且各方較諸多同意)相關在專業細節,討論空間多是存在環評委員和開發單位,非常輕易的以線性邏輯認定開發單位的科學研究,就是整個問題的解決者,不容質疑,完全忽視開發單位本身所提出的調查資料或立論,可能也會是一個分析、倡議的性質,甚至是還需要進行這些調查資料或立論本身的問題辨識。

透過以上對範疇界定會議的議程設定,以及議程潛在性質的分析,若我們仍未有所主張以改變範疇界定乃至整個環評的程序,突顯整個環評程序背後價值,反思設計與此行政程序的目標安排。有一天,整個制度所形成的另一種風險將會控制我們所有社會的走向,而我們卻完全無力抵抗。那一天,或許,不會離我們太遠!?