簽訂新條約能幫助數百萬氣候移民嗎? | 環境資訊中心

簽訂新條約能幫助數百萬氣候移民嗎?

2013年03月21日
作者:Olivia Boyd;翻譯:奇芳

荒涼的阿拉斯加東北部,這裡的村民們面臨著一趟艱難的旅程。海冰和永凍土正在融化,這裡不再宜人適居,洪水和侵蝕讓萬物凋零。

馬爾地夫80%的國土海拔不足1米。圖片來源:Commonwealth Secretariat

沿岸這些歷史悠久的社區還保留著古老名字,比如尤納拉克利特、戈勒文和特勒,對他們來說,氣候變遷的壓迫感是如此巨大而真切。過去50年裡,這裡的溫度上升是世界平均速度的2倍。由於政府的干預未能消除氣候變遷的因素,12個原住民部落決定離開,更多的人可能也會這樣。

因氣候而被迫遷移的並非只有他們。類似的地方還有很多:沙赫爾的婦女每天要走25公里去打水,MAJURO 環礁的高水位大潮越來越頻繁,越來越猛烈,捲走了房屋,淹沒了道路,氣候變遷正在挑戰著人類家園的耐久性。從長期來說,許多人必須適應,或者到別處尋找新的生路。

認識到氣候變遷規模將變得越來越大,一個國際律師網路正在起草一個條約,以確保能對易受害人群的幫助。

這一活動是在聯合國體制外進行的,根據這個提議中的《氣候變遷移民公約》,富國將同意向窮國提供資金,助其改建房屋,讓人們盡可能延長居住時間,或者有計劃地將受災社區逐漸遷移到別處。「公約」還將設置一個框架,以便對更加令人擔憂的問題——那些被上升的海平面完全吞沒的國家——從長計議。重要的是,這一條約並未要求簽署國承諾接受別處的氣候難民。

條約草案將於今年內完成,之後起草團隊將會開始勸說各國簽署加入。

隨著專家們紛紛展開開始分析研究海平面上升、沙漠化、冰川湖崩決等氣候變遷對人類的影響,過去5年中,氣候移民已經引起人們越來越濃厚的興趣。專家們對於移民規模的預期相差很大,少的有幾千萬,多的則像牛津學者Norman Myers 所說的到2050年將達到2.5億(占世界總人口的1/36)。但無論如何,人們正慢慢對氣候移民的可能影響形成更清晰的認識。

海平面的上升即將導致太平洋島國從地圖上消失,這個戲劇性的命運毫不意外地成為頭條新聞,但如今學者們強調說,大部分氣候移民活動都發生在各國境內,真正跨國界遷移的人屈指可數。聯合國環境規劃署(UNDP)2007年的一份報告指出:「所謂沿海農民被迫收拾家當遷移到一個富國的情況絕非典型,而是把情況過於簡單化了。」氣候移民的多數負擔要由當地來承擔。

然而,這並沒有讓氣候移民變成一個容易解決的問題。隨著移民帶來更加尖銳的土地和水源競爭,很有可能會爆發衝突。對此力有未逮的窮國的政府,將不得不設法保護或者另行安置那些易受危害的社區。而且,對那些全部國土都不宜居住的國家來說,國民們必須找到願意收留他們的別國。這就引發了一系列棘手的法律問題:一個已經被淹沒在水下的「國家」還是國家嗎?它的漁業權怎麼辦?其國民的法律地位又將如何?

氣候移民條約

那麼,一項國際條約對此有什麼幫助呢?澳大利亞航空法律師David Hodgkinson是條約起草工作的負責人。他說,要點在於氣候移民是一個全球性問題,儘管大部分移民並沒有跨出國界,但其影響卻是跨國界的。他說,「氣候變遷移民會以各種方式影響到每個國家」,有的是因為國內發生了移民活動,還有的則是被要求掏錢去幫助其他國家。

Hodgkinson說,現有的氣候和難民法律不足以解決這些移民的問題。他還說,儘管人們正在為此做一些「零星的努力」,比如研究者們正在幫助阿拉斯加社區制定移民安置計畫,但還需要做一些更具組織性的工作。簡言之,世界需要開始就氣候移民問題進行討論了。

但這樣的工作不是已經在做了嗎?富國向窮國提供用於適應氣候變遷資金,已經成為聯合國談判的一部分,而且發達國家已經承諾到2020年提供1000億美元用於減緩和適應氣候變遷。那為何還要另起爐灶呢?

對Hodgkinson的團隊來說,在氣候移民這個範圍較窄的問題上形成一個條約,代表著有機會打破僵局、在更廣泛的氣候變遷議題上達成協定。他說:「我們承認制定條約這件事本來就很困難,氣候變遷方面的條約尤其難。但是我確實認為前進的一個辦法就是將問題分成小塊,多少會讓它更好辦一些。」

儘管他的話沒錯,而且事實證明他的團隊在氣候移民上的努力比聯合國更雄心勃勃(同時也更麻煩)的氣候談判進程更有成果,但前方仍然存在著嚴峻的挑戰。

第一個挑戰就是廣泛的人類福祉問題。因為氣候移民牽涉到大量人口要離開長期生活的家園,尋找新的居住地。如何能夠在不影響其他人領土權的前提下實現這一點?

第二個挑戰是,這會帶來一定的風險,讓各國政府用氣候變遷的藉口移走他們想要遷移的國民,或者只是讓他們作出糟糕的決策。比如,中國西部有大批牧民在氣候變遷的名義下被遷出草原,即所謂的「生態移民」。這些牧民滯留在城市,沒有生計,也沒有社交網路,而此舉對草原保護的效果微乎其微。

Hodgkinson爽快地承認,他的條約在這些問題面前的作用是有限的。他說:「我確定各國政府會作出此類決策,我也確定在某些情況下,氣候變遷會被當作一個藉口來達到與氣候變遷無關的目的。這一點沒有疑問,但會產生問題,一些靠條約無法避免的問題。」

資金問題

然而,最大的挑戰或許還要數資金問題。發達國家關於「適應基金」的承諾遠未能兌現,而且本國氣候成本的不斷升高也會讓它們為別國氣候移民提供資助的熱情大減。根據災害分析機構Eqecat公司的資料,單是颶風「Sandy」就給美國造成了高達500億美元的損失,而且據預測,極端天氣事件還會增加。在這種情況下,要說服各國掏出比過去更多的錢來幫助別國應對氣候變遷,恐怕很難辦到。

Hodgkinson說:「在這一點上,有時我們很難不對整個氣候變遷問題的前景感到悲觀。總的來說情況可能是這樣的:儘管氣候變遷是一個全球性問題,但各國都從自身利益出發用更狹隘的方式來處理,只顧及自己的國民,這是完全可以理解的。這種做法的結果也是可以理解的,但可能會非常危險。」

不過,氣候移民對話的一個方面讓Hodgkinson感到高興。與氣候變遷減緩目標、清潔發展機制(CDM)和氣候變遷討論中其他更加「理性」的方面不同,移民是一個更容易描述和領會的問題。「人們能夠理解它,因為我們都有家。所謂氣候移民,就是被迫遷移的家庭,和需要新家的人們。這是一個非常『人性』的問題。根據我做律師的經驗,當人們直覺地理解一個問題時,就會有助於找到解決之道。」

挑戰還不止於此。作為一名航空領域的律師,Hodgkinson把氣候變遷融入了他的職業生涯,在這裡他親眼目睹了關於航空排放立法的所有「死結」。其中最好的例子就是最近歐盟企圖將國際航班納入其碳排放交易體系的嘗試遇阻。在談了一會兒這方面的困難後,他的聲音變得明快起來:「哈,氣候移民畢竟不會有這麼困難。」