氣候變遷調適立法的雙重困難
當國際上第一次形成因應氣候變遷的共識，而於1992年制定聯合國氣候變化綱要公約（United Nation Framework Convention on Climate change, UNFCCC）時，調適就與減緩並列為因應氣候變遷的兩個主要策略。然而，相較於有定義、具體目標與義務要求的減緩，UNFCCC對於調適幾乎沒有提供任何具體的指示，也沒有國家累積足夠的調適經驗，各國立法者都在問：調適究竟是什麼，要怎樣立法因應？
調適的概念不是新發明，然而氣候變遷的調適立法面臨雙重的困難。一方面，氣候變遷前所未有的具有大尺度與科學不確定等特性，加上其產生的負面影響不僅散佈全球各地、樣態層出不窮，還經常產生嚴重的人身財產損失，都超越個人、族群、甚至國家以往的調適經驗與能力。另一方面，氣候變遷的調適立法也與民主國家立法的型態與慣習不相合，因此形成非常高的門檻與障礙。
民主國家的立法，不僅強調民主思辯、達成共識的程序，更將法律視為普遍一致、長久施行的規範。然而，氣候變遷的調適經常需要立即性、預防性的措施，還必須因應各地狀況的不同而調整。氣候變異影響高山的生態平衡、導致墾丁珊瑚礁死亡、與風災引起的土石流、暴雨與海水倒灌，可能有完全不同的需求與作法。更重要的是，因為欠缺足夠的經驗與研究，我們可能連哪些領域需要調適、如何安排優先因應的優先順位，都不知道。這樣的雙重困難，使得國際與各國至今尚未有具體有效的調適立法。
常見的作法是嘗試建立高層級的部門或跨部會的委員會，強調在科學與資訊的基礎上推動調適政策。例如臺灣行政院經建會於2012年6月提出的「國家氣候變遷調適政策綱領」，便是在經建會組成的專案小組手下完成，強調脆弱性的評估、資訊的蒐集整合與基礎建設。然而，這種由政府高層形成，要求下級部門與地方政府施行的調適政策，如何可能因應四散在各地、樣態百變的氣候變遷衝擊？抽象的綱領與計畫，是否有可能形成對立法或行政更為具體的要求？台灣各地民眾正在經歷的氣候變遷經驗，到底如何可能推動臺灣的調適政策與立法？
法院訴訟調適氣候變遷
當政府主導的調適政策，緩慢而不切實際，許多人透過訴訟的方式，嘗試以氣候變遷為理由要求政府機關作為或者嘗試調整法律的解釋與適用。如同我們看到的，這樣的訴訟不止發生在外國，也實際在臺灣發生了。
1997年，面對經濟部著手進行的湖山水庫工程，台灣生態學會、台灣永續聯盟、台灣環保聯盟等環境團體與綠黨提起訴訟，主張開發單位經濟部（後變更為經濟部水利署中區水資源局）與環保署違反環境影響評估法規定，對公益造成危害。有趣的是，在眾多的起訴理由中，涵蓋了氣候變遷的議題。環境團體主張，環境影響評估的決定，沒有包括水庫興建對氣候變遷的衝擊而違法。環境團體還指摘，即使原處分合法，「處分後氣候變遷所導致的極端災難提升潰壩的危險，應廢止原處分以防止重大危害。」[1]
2008年，因為彰化高鐵車站的建設，一群農夫的土地即將被徵收，在訴願失敗後提起行政訴訟，要求法院撤銷徵收的決定。原告的農夫主張，徵收土地屬於生產良質米之特定農業區，徵收會破壞農業區的生態，影響國家糧食安全，造成難以回復的損害。起訴狀中還強調，我國糧食自給率只有32%，而「世界糧食供應因面臨氣候變遷及人口爆炸性發展而短缺，糧荒問題一觸即發，徵收良質農業用地將使我國糧食安全更為堪慮。」[2]
2009年12月，新竹一位農夫因為其農田與土地長年因為洩洪與風災受到損害，要求農委會督促所屬機關設置圳路等公共設施的更新改造，並且向行政院陳情，請求於國道3號特定路段強化水土保持措施及修繕竹東圳。在相關機關拒絕後，提起行政訴訟，以行政院農委會、交通部與新竹水利會等機關為被告，主張其怠於執行職務造成其損害[3]。
對興建水庫決定、土地徵收決定以及公共設施欠缺的不滿，從來不是台灣社會的新鮮事。然而，近來的發展是，這些不滿不僅形成訴訟行動，請求法院解決，還都與氣候變遷扯上關係。
藉由司法院法學資料庫的全面檢索，我們可以一窺氣候變遷行政訴訟在臺灣的整體發展與現狀。如果以「氣候變遷」或「全球暖化」為關鍵字搜尋各級行政法院判決，會得到至少10個案件。這10個案件都不是直接針對氣候變遷，卻不約而同地引入氣候變遷議題。更有趣的是，沒有一個案件著重溫室氣體減量，全部都是涉及調適議題。
儘管仍然相當缺乏，這10個案件反映了3個臺灣重要的調適議題，分別是農田保護、水土保持以及防災公共建設。10個案件中有6個案件涉及農田保護的議題，包括農地徵收與集村興建農舍的爭議中，農田的保護因為氣候變遷可能引起的糧食安全疑慮，而顯得更為重要；[4]兩個案件指出森林與山坡地保護因為氣候變遷容易導致的負面影響而更為急迫，抑或要求將氣候變遷納入環境影響評估的因素中，抑或要求法院強化山坡地的保護管制；[5]另外兩個案件則是回應洪水、土石流、暴雨及海水倒灌等災害，因為氣候變遷的發展而更為頻仍劇烈的現象[6]。
儘管目前為止，只有一件訴訟是原告取得勝訴判決，但氣候變遷訴訟的發展，對於臺灣理解氣候變遷的具體衝擊面向、調適的需求與優先議題的界定，有重要的指引。決策者在形成調適政策時，必須注意到這些已經具體發生的調適需求。另方面，我們也期待法院更積極面對氣候變遷相關的訴訟，嘗試在既有法律的基礎上，或調整法律的適用，或形成對行政機關與立法機關的呼籲要求，補充調適立法所不及之處。
- 台北高等法院 97年度訴字第1170號判決參照
- 台中高等行政法院 100年停更一字第1號裁定參照
- 台北高等行政法院98年訴字936號判決
- 6個案件中，關於土地徵收的爭議為台北高等行政法院99年訴字658號、台北高等行政法院99年訴字1856號判決、台中高等行政法院100年停更一字第1號裁定；關於集村興建農舍的爭議則有北高行100訴字第1429號判決、北高行100訴字第1349號判決、北高行100年訴字第1350號判決。
- 兩個案件關係到山坡地開發利用回饋金繳交辦法最高行政法院99訴字第1362號判決、台北高等行政法院99年簡字671號判決。
- 兩個案件中，一個案件涉及前述湖山水庫開發決議的環境影響評估爭議（台北高等行政法院97訴字第1170號判決，另一個則是關於防洪公共設施請求的訴訟（台北高等行政法院9訴字第936號判決）。
